（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省扬州市广陵区人民法院（2004）扬广行初字第40号。
二审判决书：江苏省扬州市中级人民法院（2005）扬行终字第0008号。

2.案由：不服公安行政复议案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：徐某，男，1951年3月18日出生，汉族，住扬州市。
被告（上诉人）：扬州市公安局，住所地：扬州市。
法定代表人：赵某，该局局长。
委托代理人：马某，该局法制处副处长。
委托代理人：郭某，该局法制处干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省扬州市广陵区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：丁晓敏；审判员：顾斌、袁伟。
二审法院：江苏省扬州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：乔文进；代理审判员：李春蓉、王岚林。

6.审结时间
一审审结时间：2004年12月9日。
二审审结时间：2005年2月4日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：扬州市公安局于2004年10月22日作出扬公复不受字[2004]第3号行政复议申请不予受理决定书。该决定书内容为：“徐某：关于你于2004年10月21日提起的行政复议申请，本机关经审查认为，该行政复议申请超过法定复议期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。”
（2）原告徐某诉称：本人1998年11月21日被关押，同年12月1日期满被释放时扬州市公安局郊区分局（现维扬分局，以下简称郊区公安分局）才给了我第366号治安管理处罚裁决书，当天我就到市公安局表示不服郊区公安分局对我拘留10日的处罚，市公安局信访处、法制办的同志先后接待了我，但要我仍然去找郊区公安分局。次日我到郊区公安分局表示不服并递送了有关材料。由于郊区公安分局与市公安局都不及时处理，故一直拖到12月7日郊区公安分局才有人正式接待我并作记录。之后，郊区公安分局与市公安局都将我不服拘留处罚的意见当做人民来信来访处理，始终不肯进行行政复议。从1998年12月至今，我长年到国家、省、市等有关领导部门上访，一直就没有间断过，所以我申请行政复议的期限至今并没有超过。请求人民法院判决撤销扬公复不受字[2004]第3号行政复议申请不予受理决定书。
（3）被告及其委托代理人辩称：郊区公安分局[1998]第366号治安管理处罚裁决书于1998年11月21日即向徐某进行宣布，当日交付执行，拘留执行期间并不中断申请复议的期限。根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十九条，徐某的申请复议期限应为五天，所以只有在1998年11月26日之前提出行政复议才是有效的，从1998年11月27日起，只能将徐某不服拘留处罚的意见当做人民来信来访处理。我局于2004年10月22日作出的扬公复不受字[2004]第3号行政复议申请不予受理决定书认定事实清楚，适用法律适当。请求人民法院驳回徐某的诉讼请求。

2.一审事实和证据
江苏省广陵区人民法院经审理查明：1998年11月21日，郊区公安分局对徐某作出第366号治安拘留十日的治安管理处罚裁决书，当日宣布并立即交付执行（市公安局在本案中未能提供向徐某送达处罚裁决书的送达联），宣布记录上有公安人员向徐某告知“（如不服）自宣布之日起五日内向上一级公安机关提出申诉”的记载，也有徐某本人的签名。同年12月1日，徐某获得人身自由。在获得人身自由后的5日内，即1998年12月7日前（1998年12月7日为星期一），徐某向公安部门明确表示不服拘留处罚，要求纠正。此后徐亦多次向扬州两级公安部门表达同样意愿。扬州两级公安部门多次答复徐某：（1）复议已超期；（2）当初郊区分局处罚正确。徐某始终不服，为寻求救济，长年赴京、赴宁及在本地上访，至今不停。这一期间，徐某于1999年曾试图通过行政诉讼程序撤销拘留十日的处罚，但因治安处罚类案件依法系“复议前置”，即行政复议是提起行政诉讼的必经程序，故法院未予受理其起诉。
在徐某长年上访并向有关部门提交材料的背景下，2004年3月30日市公安局接到了徐某的又一次申请，并针对该申请，作出了扬公复不受字[2004]第2号行政复议申请不予受理决定书，该决定书认定徐某于2004年3月30日提起的行政复议申请“不符合行政复议范围，不属于本机关受理”，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条，决定不予受理。徐某不服，诉至本院。本院以（2004）广行初字第19号行政判决书撤销了市公安局的[2004]第2号行政复议申请不予受理决定书，该行政判决于2004年9月3日得到二审法院维持。2004年10月，徐某再一次向市公安局递交行政复议申请，请求撤销郊区分局1998年的治安拘留处罚，市公安局遂作出了本次的扬公复不受字[2004]第3号行政复议申请不予受理决定书。
上述事实有下列证据证明：
上述事实为原、被告双方无争议的事实，且有本院的（2004）广行初字第19号行政判决书、扬州市中级人民法院的（2004）扬行终字第35号行政判决书、原告提交的扬州市公安局受理控告申诉答复意见书、被告提交的治安管理处罚裁决书宣布记录、行政复议申请书（2004年10月21日）、扬公复不受字[2004]第3号行政复议申请不予受理决定书等证据在卷证实。

3.一审判案理由
江苏省广陵区人民法院根据上述事实和证据认为：因1998年11月21日宣布治安处罚后，徐某随即就被关押，其在人身自由受限制的十天期间，不能正常行使法律赋予的相关权利，故其申请复议的起点时间应当从获得人身自由后的1998年12月1日起算，其申请行政复议的期限应当为1998年12月1日至同年12月6日。又因当年12月6日为周日，故依法可顺延至12月7日。由于徐某已在1998年12月7日前明确向公安部门表示不服拘留处罚并要求纠正，故应当认为徐某在1998年当年就已在法定期限内提出了行政复议申请。又由于徐某在其复议申请始终不被接纳的情形下，长年持续地通过包括上访在内的各种方式寻求救济，故其行政复议的申请权至今仍然享有。因此，市公安局所持“徐某的行政复议申请超过法定复议期限”的观点不能成立。

4.一审定案结论
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：
撤销被告扬州市公安局于2004年10月22日作出的扬公复不受字[2004]第3号行政复议申请不予受理决定书。
案件受理费及其他诉讼费计人民币530元，由被告负担。

（三）二审诉辩主张

1.上诉人及其委托代理人诉称：原判认定事实不清，适用法律错误。（1）郊区公安分局在1998年11月21日即向徐某送达了治安处罚裁决书，而原审判决认定徐某在12月1日收到是错误的。（2）直到1999年10月1日施行的《中华人民共和国行政复议法》和2000年3月8日施行的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》才明确限制人身自由期间复议、诉讼时效中断。根据当时的情况，徐某在拘留执行期间并不中断申请复议的期限，如果属于《行政复议条例》规定的可以申请延长期限的特殊情形，必须向我局提出申请。徐某于1998年12月7日申诉已经超过五日的申诉期限，按照公安部《关于执行〈治安管理处罚条例〉若干问题的解释》规定，对其申诉只能作为来信来访处理。我局对其复议申请不予受理是正确的。请求撤销原判。

2.被上诉人辩称：（1）郊区公安分局没有在1998年11月21日向我送达治安裁决书，当日的宣布笔录是假材料。（2）我从1998年12月1日拘留期满释放后即向郊区公安分局、扬州市公安局申诉，丧失复议权是被上诉人造成的，申请复议的期限应一直持续到现在。请求维持原审判决。

（四）二审事实和证据
江苏省扬州市中级人民法院经审理认定以下案件事实：
1998年11月21日，郊区公安分局对徐某作出第366号治安管理处罚裁决书，决定给予徐某治安拘留十日的处罚，并于当日连续完成宣布处罚裁决的内容、告知申诉权和申诉期限、送达裁决书、交付执行等行为。同年12月1日，徐某被执行期满而获得人身自由。1998年12月7日，徐某向郊区公安分局提出书面申诉意见，明确表示不服上述处罚裁决，要求纠正。此后徐亦多次向扬州两级公安部门表达同样意愿。郊区公安分局于1998年12月22日、扬州市公安局于1999年3月22日、2001年6月12日作出过书面答复，主要内容为：（1）复议已超期；（2）当初郊区公安分局处罚正确。徐某始终不服，长年赴京、宁及在本地上访，至今不停。2004年3月30日，扬州市公安局针对徐某的复议申请，作出了扬公复不受字[2004]第2号行政复议申请不予受理决定书，该决定书因适用法律错误被扬州市广陵区人民法院撤销，扬州市公安局不服一审判决上诉，扬州市中级人民法院于2004年9月3日二审判决维持。2004年10月，徐某再一次向市公安局递交行政复议申请，请求撤销郊区公安分局[1998]第366号治安管理处罚裁决书，扬州市公安局于2004年10月22日作出扬公复不受字[2004]第3号行政复议申请不予受理决定书，并于同年10月29日送达给徐某。该决定书内容为：“徐某：关于你于2004年10月21日提起的行政复议申请，本机关经审查认为，该行政复议申请超过法定复议期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。”徐某不服，向扬州市广陵区人民法院提起诉讼。
一审双方当事人向原审法院提交的证据及原审法院依职权调取的证据均已随案移送二审法院。
二审法院依职权调取了该院在审理（1999）扬行终字第26号徐某不服治安管理裁决一案时于1999年9月7日对徐某、1999年9月28日对郊区公安分局控申接待室主任梅广仁的调查笔录。在对徐某的调查笔录中，徐某承认其在1998年11月21日夜10时许收到治安处罚裁决书；在对梅广仁的调查笔录中，其证明郊区公安分局对当事人的申诉申请在正常情况下有向扬州市公安局转送的工作制度。

（五）二审判案理由
江苏省扬州市中级人民法院认为：第一，对徐某作出治安管理处罚裁决的时间是1998年11月21日，徐某若对治安管理处罚裁决不服而申请复议的，应当在接到处罚裁决书后5日内提出复议申请。但徐某从被宣布裁决、告知申诉权利和送达裁决时就被立即投所予以执行，直至1998年12月1日执行期满后获得人身自由。原审判决认为徐某申请复议的起点时间应当从徐某获得人身自由后起算的观点是能够成立的，这才能体现法律程序的正当性要求。第二，本案应当以1998年12月7日而不应以2004年10月21日作为考察徐某是否逾期申请复议的申请复议日期。第三，郊区公安分局作为扬州市公安局的下一级公安机关，又是对徐某作出治安管理处罚裁决的公安机关，其在接到徐某的申诉材料后，理应有义务告知徐某向扬州市公安局申请复议，不仅如此，公安部门还有直接将申诉材料转送有复议管辖权的行政机关的实际做法，因此，本案中，徐某向郊区公安分局提出的申诉应视为其提出了有效的复议申请。综上，徐某的申请复议期限的起算点应为1998年12月1日，其应当在1998年12月6日前提出有效的复议申请，由于1998年12月6日为法定节假日（星期日），故按照计算法律时效的一般原理，其在1998年12月7日提出复议申请应属于未超过法定的申请复议的期限，上诉人认为徐某的行政复议申请超过法定复议期限，其理由不能成立，原审法院判决撤销该行政复议申请不予受理决定书是正确的。

（六）二审定案结论
江苏省扬州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费530元，由上诉人扬州市公安局承担。

（七）解说
本案的意义在于，对于法律规定的当事人申请行政复议的期限的理解和掌握，以充分保护当事人的合法权利。
本案对于徐某提出申请是否超过法定的申请复议的期限，在审理中有两种不同意见。
第一种意见认为，本案中，对徐某作出治安管理处罚裁决的时间是1998年11月21日，按照当时正在施行的《行政复议条例》第二十九条第一款和《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十九条的规定，徐某若对治安管理处罚裁决不服而申请复议的，应当在接到处罚裁决书后5日内提出复议申请。徐某于1998年11月21日接到治安管理处罚裁决书，并被告知了申诉权及申诉期限，对徐某申请复议的期限，只能适用《中华人民共和国治安管理处罚条例》和《行政复议条例》，即其应当在1998年11月26日前提出复议申请。徐某在被拘留期间并非不能行使复议权，其也没有提供出不能行使复议权的证据。即使将其视为是“特殊情况耽误法定申请期限的”，依据《行政复议条例》第二十九条第二款规定，因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，是否准许，由有管辖权的行政机关决定。由于徐某也没有申请延长期限，故其12月7日向公安机关申请超过了法定复议期限，扬州市公安局不予受理其复议申请是正确的。原审判决应撤销。
第二种意见认为，徐某的申请复议期限的起算点应为1998年12月1日，其应当在1998年12月6日前提出有效的复议申请，由于1998年12月6日为法定节假日（星期日），故按照计算法律时效的一般原理，其在1998年12月7日提出复议申请应属于未超过法定的申请复议的期限。理由如下：
1.徐某于1998年11月21日接到治安管理处罚裁决书，在正常情况下，徐某如要申请复议则应当在接到处罚裁决书后5日内即1998年11月26日前提出复议申请。但此处的正常情况至少是徐某能够正常行使申请复议的权利，而且，《中华人民共和国治安管理处罚条例》中也有可以保证被处罚人正常行使法律救济权利的法律规定，如该条例第三十五条第一款和第四十条第二款中规定的限定受拘留处罚的人到指定的拘留所接受处罚的时间、被裁决拘留的人或者其家属能够找到担保人或者按规定交纳保证金的在申诉和诉讼期间原裁决暂缓执行等措施。但本案没有出现这样的正常情况，既没有证据证明郊区公安分局限定了徐某到指定的拘留所接受处罚的时间，也没有证据证明郊区公安分局告知了徐某可以提供担保人或交纳保证金而暂缓执行拘留处罚，而是徐某从被宣布裁决、告知申诉权利和送达裁决时就被立即投所予以执行，直至1998年12月1日执行期限届满后获得人身自由。如果这时仍然要求徐某应当在1998年11月26日前申请复议，即要求徐某必须在拘留所中提出申诉，尽管不能排除徐某在拘留所中绝对没有提出申诉的可能性，但这样的要求对于徐某正常行使寻求法律救济的权利来说是极为不利和不公平的，而以徐某恢复人身自由之日作为确定其申请复议期限的起算点则是一个公平合理的选择，这样才能体现法律程序的正当性要求。1999年10月1日起施行的《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款亦规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”可见，徐某申请复议的起点时间从其获得人身自由后起算，亦符合该法的精神。
2.上诉人扬州市公安局在扬公复不受字[2004]第3号行政复议申请不予受理决定书中认为徐某是2004年10月21日提起行政复议申请的，但根据本案事实，徐某至迟在1998年12月7日已向郊区公安分局提交了书面申诉材料，明确表示不服郊区公安分局对其作出的治安处罚，要求纠正；2004年10月21日徐某向上诉人扬州市公安局提出的复议申请仅是徐某长年申诉过程中截止到本次诉讼的最后一次，徐某在其复议申请始终不被接受的情形下，长年持续地通过包括上访在内的各种方式寻求救济，被耽误的时间不是由于其自身的原因造成的，因此，本案应当以1998年12月7日而不应以2004年10月21日作为考察徐某是否逾期申请复议的申请复议日期。
3.对于上诉人扬州市公安局认为徐某于1998年12月7日的申诉没有向上一级公安机关（即扬州市公安局）提出的问题，虽然根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十九条的规定，徐某应当“向上一级公安机关提出申诉”，但根据《行政复议条例》第二十一条“公民、法人或者其他组织在法定申请复议期限内向信访部门申诉的，信访部门应当及时告知申诉人向有复议管辖权的行政机关申请复议”的规定，郊区公安分局作为扬州市公安局的下一级公安机关，其又是对徐某作出治安管理处罚裁决的公安机关，其在接到徐某的申诉材料后，理应有义务告知徐某向扬州市公安局申请复议，不仅如此，公安部门还有直接将申诉材料转送有复议管辖权的行政机关的实际做法，因此，本案中，徐某向郊区公安分局提出的申诉应视为其提出了有效的复议申请。
综上，一、二审法院认定徐某的行政复议申请没有超过法定复议期限，扬州市公安局不予受理其复议申请适用法律错误，故而作出上述判决，保护了徐某的合法的申请复议权。
（江苏省扬州市中级人民法院　李春蓉）