(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江苏省仪征市人民法院(2009)仪行初字第0028号行政判决书。
二审判决书:江苏省扬州市中级人民法院(2009)扬行终字第0052号行政判决书。
3.诉讼当事人
原告(上诉人):郑某,女,1986年生,汉族,仪征市人,住仪征市。
委托代理人(一审):周静,仪征市盛昌法律服务所法律工作者。
委托代理人(二审):张福祥,江苏东宇律师事务所律师。
委托代理人(一、二审):王某,男,1964年生,汉族,住仪征市。
被告(被上诉人):仪征市人口和计划生育委员会(以下简称仪征计生委),住所地:仪征市解放东路247号。
法定代表人:朱某,主任。
委托代理人(一、二审):殷某,男,仪征市人口和计划生育委员会副主任。
委托代理人(一、二审):薛某,女,1957年生,汉族,仪征市人,住仪征市。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江苏省仪征市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:梁小平;审判员:陈少华、张成河。
二审法院:江苏省扬州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:乔文进;审判员:王岚林、李春蓉。
6.审结时间
一审审结时间:2009年8月11日。
二审审结时间:2009年10月21日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
2009年5月20日郑某与王某夫妇在夫妻关系存续期间向仪征计生委提出申请,请求为郑某出具同意施行人工终止妊娠手术的证明。2009年6月9日仪征计生委书面通知郑某和王某:“你们于2009年5月20日提出的终止妊娠的申请,本机关已书面告知你们需提供与申请理由相符的具有法律效力的证明材料,但你们在规定期限内没有提供,故本机关无法出具相关证明。”
(2)原告诉称
原告于2009年5月20日向被告仪征计生委提出终止妊娠申请,要求终止其妊娠过程,理由为小孩不是丈夫所孕,夫妻感情破裂,正在办理离婚手续,且无经济条件抚养子女。原告同时提交了仪征市人民法院(2009)仪民一初字第1XX6号受理案件通知书以及扬州市节育并发症鉴定组鉴定书。2009年6月3日,被告对原告申请不予批准并于2009年6月5日下达通知书要求原告3日内提供与申请理由相符的具有法律效力的证明材料,原告要求被告释明需要提供哪些具有法律效力的证明材料,被告并未给予答复。2009年6月9日被告作出不予出具证明的通知书。此后,原告多次要求被告出具同意终止妊娠证明。原告于2009年6月11日接到法院不准离婚的判决书后,遂于下午到仪征市民政局婚姻登记处与王某办理离婚登记。之后,原告又多次到被告处要求出具同意终止妊娠证明,并提交了相关医院病历,说明医院进行引产手术须被告同意终止妊娠的证明,均未果,原告认为被告的行为违反了《中华人民共和国行政许可法》相关规定,故诉至法院,请求依法撤销2009年6月9日,被告对郑某、王某依法申请终止妊娠不予批准、无法出具相关证明的决定。
(3)被告辩称
2009年5月20日原告与案外人王某向被告提出终止妊娠申请,理由为胎儿不是丈夫所孕。因原告未提供与其申请理由相符的具有法律效力的证明材料,被告于2009年6月5日书面通知其在3日内提供相关证明材料,但原告在规定期限内未能提供任何支持其申请理由的证明材料,故被告于2009年6月9日书面通知原告无法出具同意终止妊娠的证明。根据江苏省人民代表大会常务委员会《关于禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠的决定》(以下简称《江苏省两禁止决定》)的相关规定,被告是否出具同意终止妊娠的证明是一种行政管理措施,非行政许可行为,不属于《中华人民共和国行政许可法》的调整范围。2009年6月11日原告与王某在仪征市民政局婚姻登记处领取离婚证书,此时原告已怀孕超过29周,不符合《江苏省人口与计划生育条例》、卫生部和国家计生委《常用计划生育技术常规》关于中期妊娠引产适应症的相关规定,且原告就诊的两家医院也是明确表示严格执行《常用计划生育技术常规》规定,告知原告须提供被告出具的同意终止妊娠的证明,但由于原告不符合终止妊娠的条件,故被告无法出具同意终止妊娠证明。综上所述,被告于2009年向原告发出的通知书认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确,应予维持,请求依法驳回原告的诉讼请求。
2.一审事实和证据
江苏省仪征市人民法院经公开审理查明:原告于2009年5月20日和王某向被告申请出具终止妊娠的证明,申请理由为小孩(胎儿)不是丈夫所孕,现夫妻感情破裂,正在向法院诉讼离婚,无经济条件供养子女。被告接到原告申请后即予审查,并告知原告提供与申请理由相符的具有法律效力的证明材料,2009年6月5日又书面通知原告夫妇,限3日内按要求提供证明材料。2009年6月9日,被告以申请人没有提供证明材料为由,通知申请人无法出具相关证明,该通知书于同日送达原告夫妇。2009年6月11日原告与王某协议离婚,协议中载明,腹中正在怀孕小孩,不是丈夫所孕,女方自行处理。2009年7月17日原告郑某向本院提起行政诉讼,请求撤销被告于2009年6月9日对郑某、王某申请终止妊娠的不予批准、无法出具相关证明的决定,并依法承担相应的法律责任。
上述事实有下列证据证明:
(1)2009年5月20日仪征市符合法定生育条件现孕人员终止妊娠申请表;
(2)江苏省苏北人民医院疾病诊断证明书、住院证、住院病房通知单1份;
(3)江苏省苏北人民医院门诊病历(2页);
(4)南京医科大学第三附属医院门诊病历(2页);
(5)2009年6月8日原告向被告提出的申请1份;
(6)2009年5月20日仪征市符合法定生育条件现孕人员终止妊娠申请表及其送达回证(2页);
(7)2009年6月5日书面通知书及其送达回证(2页);
(8)2009年6月9日书面通知书及其送达回证(2页);
(9)郑某与王某的婚姻登记情况材料(17页);
(10)2009年6月9日谈话笔录1份。
3.一审判案理由
江苏省仪征市人民法院经审理认为:原告作为符合法定生育条件的妇女,享有法律赋予的生育权。根据《江苏省两禁止决定》规定,符合法定生育条件妊娠14周以上的妇女,非选择性别需要人工终止妊娠的,采取出具证明的管理措施。被告作为县级人民政府人口和计划生育行政主管部门,有权决定是否同意原告终止妊娠。且根据上述规定,原告终止妊娠申请的理由并不属于该规定列举的可以人工终止妊娠的情形,故被告有权要求原告提供与其申请理由相符的证明材料。在原告未提供任何证明材料的情况下,被告通知其无法出具同意人工终止妊娠证明的做法并无不当,符合法律规定。原告要求撤销被告发出的通知书,事实和法律依据不足。
4.一审定案结论
江苏省仪征市人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,作出如下判决:
驳回原告郑某的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告负担。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人诉称
原审判决认定事实不清,适用法律明显错误。上诉人向被上诉人提出要求人工终止妊娠的申请合法有据;被上诉人在法定期限内没有履行如实告知义务,也没有作出合理解释,导致上诉人不能进行人工终止妊娠的严重后果。请求二审法院依法判决撤销一审判决,依法判决撤销被上诉人于2009年6月9日对上诉人申请终止妊娠作出的不予批准的决定。
2.被上诉人辩称
被上诉人具备相应的计划生育行政管理职责,所作出的被诉具体行政行为符合法律规定、程序合法。原审判决认定事实清楚、证据充分、符合法律规定。请求二审法院依法驳回上诉,维持原判。
(四)二审事实和证据
江苏省扬州市中级人民法院经公开审理查明:2009年2月12日上诉人郑某与王某登记结婚。2009年4月上诉人向仪征市人民法院提起要求与王某离婚的民事诉讼,仪征市人民法院于2009年5月11日作出(2009)仪民一初字第1106号民事判决,判决不准许原告郑某与被告王某离婚。2009年5月20日上诉人与王某共同向被上诉人提出要求人工终止妊娠的申请,在上诉人与王某填写的《仪征市符合法定生育条件现孕人员终止妊娠申请表》中,其申请理由为“小孩不是丈夫所孕,现决定做人流手术”,怀孕日期为2008年11月13日。有关乡镇计生部门和被上诉人经审查认为上诉人和王某所提供的相关证明材料与申请理由不符,并于2009年6月3日向上诉人和王某出具了审查意见,其主要内容为:(1)郑某、王某夫妇符合再生育一个孩子的规定条件,建议尽快办理生育审批手续;(2)郑某、王某夫妇申请人工终止妊娠的,需要提供与申请理由相符的具有法律效力的证明材料。2009年6月5日被上诉人又书面通知上诉人和王某,要求其3日内提供与申请理由相符的具有法律效力的证明材料。2009年6月8日上诉人以小孩不是现在丈夫所孕、现正在向法院诉讼离婚和目前无经济条件生养小孩为由,单方向被上诉人提出请求批准人工终止妊娠申请。2009年6月9日被上诉人以上诉人和王某在规定期限内未能提供与申请理由相符的具有法律效力的证明材料为由,通知上诉人和王某无法出具相关证明。2009年6月11日上诉人和王某协议离婚,其离婚协议中载明:腹中正在怀孕的小孩,不是丈夫所孕,女方自行处理。2009年6月24日,王某向仪征市人民法院提起行政诉讼,请求依法撤销被上诉人于2009年6月9日作出的无法出具相关证明的通知书,仪征市人民法院于2009年7月16日作出(2009)仪行初字第0017号行政裁定,驳回了王某的起诉。2009年7月17日,上诉人向原审法院提起行政诉讼,请求依法撤销被上诉人于2009年6月9日作出的无法出具相关证明的通知书,原审法院于2009年8月11日作出(2009)仪行初字第0028号行政判决,判决驳回了上诉人的诉讼请求。
(五)二审判案理由
江苏省扬州市中级人民法院经审理认为:第一,实行计划生育是我国的一项基本国策。在实行计划生育国策的过程中,保持出生人口性别比例在正常范围内,促进人口与经济、社会的协调发展,是我国人口和计划生育工作的重要方面。《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十五条规定,严禁利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定;严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。为了落实执行该法律规定,江苏省制定了《江苏省两禁止决定》,其中第六条第一款规定,符合法定生育条件妊娠14周以上的妇女,非因医学需要,不得选择性别人工终止妊娠;对非选择性别需要人工终止妊娠的,采取出具证明的管理措施,具体办法由省人民政府依法规定。根据《江苏省两禁止决定》,江苏省制定了《江苏省超声诊断仪及胎儿染色体检测技术使用、人工终止妊娠手术和人工终止妊娠药品管理办法》(以下简称《江苏省人工终止妊娠管理办法》),其中第九条第二款规定,符合法定生育条件妊娠14周以上、非选择性别需要人工终止妊娠的妇女,应当向所在地县级人口计生行政部门提出申请,县级人口计生行政部门应当在10个工作日内审核完毕,对非选择性别的人工终止妊娠出具同意施行人工终止妊娠手术证明。本案中,被上诉人仪征计生委作为该行政区域内的人口计生行政部门,具有管理有关人工终止妊娠事项的行政管理职权。第二,根据《江苏省两禁止决定》第六条第一款和《江苏省人工终止妊娠管理办法》第九条第二款规定,2009年6月9日被上诉人仪征计生委作出的通知属于行政管理措施,不属于行政许可行为的范围,因此,该被诉具体行政行为不适用《中华人民共和国行政许可法》的相关规定进行合法性审查。第三,《江苏省两禁止决定》和《江苏省人工终止妊娠管理办法》就人口计生行政部门在审核人工终止妊娠申请事项方面没有作出具体的程序性和实体性规定,对何种情况下可以出具同意施行人工终止妊娠手术的证明、申请人需要提供何种证明材料均没有作出具体规定,因此,人民法院在审查被诉具体行政行为是否合法时,应当依照《中华人民共和国人口和计划生育法》、《江苏省两禁止决定》和《江苏省人工终止妊娠管理办法》等法律法规的立法精神、立法目的和行政程序的正当性要求进行审查。根据《江苏省两禁止决定》第六条第一款和《江苏省人工终止妊娠管理办法》第九条第二款,本案上诉人和王某在申请人工终止妊娠时,应当向被上诉人提供相应的证明材料,证明其提出的申请理由成立。在上诉人和王某未提交证据证明其申请人工终止妊娠的理由成立的情况下,被上诉人通知上诉人和王某不能出具同意施行人工终止妊娠手术的证明,并无不当。第四,本案中,上诉人和王某在夫妻关系存续期间,于2009年5月20日首次向人口计生行政部门提出人工终止妊娠的申请,当时离上诉人怀孕满27周(上诉人和王某在申请表中所填写的怀孕时间是2008年11月13日)仅剩二三天,而且上诉人和王某申请时亦未提供能够证明郑某腹中所孕胎儿不是上诉人和王某共同所孕的证明材料,在此情况下,要求被上诉人在较短时间内进行审核并出具同意施行人工终止妊娠的证明,不具有合理性。综上所述,原审法院判决驳回上诉人郑某的诉讼请求正确,上诉人的上诉理由不能成立,本院不予采纳。
(六)二审定案结论
江苏省扬州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审诉讼费人民币50元,由上诉人承担。
(七)解说
《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十五条规定,严禁利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定;严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。该条规定在我国具有非常重要的社会现实意义。为了落实执行该法律规定,江苏省制定了《江苏省两禁止决定》,其中第六条第一款规定,符合法定生育条件妊娠14周以上的妇女,非因医学需要,不得选择性别人工终止妊娠;对非选择性别需要人工终止妊娠的,采取出具证明的管理措施,具体办法由省人民政府依法规定。根据《江苏省两禁止决定》,江苏省还进一步制定了《江苏省人工终止妊娠管理办法》,其中第九条第二款规定,符合法定生育条件妊娠14周以上、非选择性别需要人工终止妊娠的妇女,应当向所在地县级人口计生行政部门提出申请,县级人口计生行政部门应当在10个工作日内审核完毕,对非选择性别的人工终止妊娠出具同意施行人工终止妊娠手术证明。
从以上规定可以看出,在江苏省,符合法定生育条件妊娠14周以上的妇女,如果需要终止妊娠的,需要向所在地县级人口计生行政部门提出申请,由县级人口计生行政部门进行审核,对非选择性别的人工终止妊娠出具同意施行人工终止妊娠手术的证明,相关医疗机构才能为需要终止妊娠的妇女施行人工终止妊娠的手术。如果相关医疗机构或医务人员等非法为妊娠14周以上的妇女施行人工终止妊娠手术的,将会受到法律制裁。本案正是一起妊娠14周以上的妇女(原告郑某)向所在地人口计生行政部门申请终止妊娠,而人口计生行政部门经审核不同意为其出具施行人工终止妊娠手术证明所引发的行政诉讼案件。
既然人口计生行政部门就人工终止妊娠事项所实施的行政管理措施是应申请人的申请而作出的,自然,申请人在申请施行人工终止妊娠手术时,应当向人口计生行政部门提供相应的证明材料,以便人口计生行政部门进行审核,否则,人口计生行政部门将无法对申请人是否存在选择性别而终止妊娠的情形进行审核。本案中,申请人郑某及其丈夫在郑某怀孕达26周以上时向当地人口计生行政部门申请出具同意施行人工终止妊娠手术的证明时,所提出的理由是“小孩不是丈夫所孕”,后又增加了“正在向法院诉讼离婚和目前无经济条件生养小孩”的理由,其中,申请人除了向人口计生行政部门提供了法院的受理离婚案件通知书外,没有提供关于“小孩不是丈夫所孕”和“无经济条件生养小孩”的任何证明材料,根据日常生活经验,不能排除申请人存在选择性别而终止妊娠的可能性,因此,被告仪征计生委通知申请人不能出具同意施行人工终止妊娠手术的证明是正确的。
(江苏省扬州市中级人民法院 乔文进)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2010年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第263 - 269 页