（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市朝阳区人民法院（2010）朝行初字第40号行政判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2011）二中行终字第59号行政判决书。

2.案由：要求履行法定职责。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：李某，北京市人。
委托代理人：关键，北京市雄志律师事务所律师。
被告（被上诉人）：北京市朝阳区豆各庄乡黄厂村村民委员会。
法定代表人：李某1，该村委会主任。
委托代理人：乔刚，北京市弘嘉律师事务所律师。
委托代理人：陈某，豆各庄乡人民政府法律顾问。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：武楠；人民陪审员：贾玉淑、李智勇。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：严勇；代理审判员：霍振宇、金丽。

6.审结时间
一审审结时间：2010年11月12日。
二审审结时间：2011年2月24日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
李某陈述曾多次向黄厂村村民委员会申请宅基地建房，但黄厂村村民委员会未予解决。黄厂村村民委员会认可李某曾提出口头申请的事实，但认为其不符合申请条件。2009年12月25日李某向豆各庄乡黄厂村村民委员会邮寄宅基地申请书，邮件详情单显示，信件收方拒收，发方要求退回。

2.原告诉称
原告系朝阳区豆各庄乡黄厂村集体组织成员，1995年与丈夫杨茂岐在北京市朝阳区人民法院主持调解下达成离婚协议，协议约定两人位于黄厂村的住房归杨茂岐所有，杨茂岐付给原告双方共同财产及房屋折价款14 000元。自此原告在该村无住房、无宅基地。此后，原告根据《中华人民共和国土地管理法》及《关于加强农村宅基地管理的意见》的规定，多次向被告提出宅基地申请，但被告均以原告在离婚时分得的折价款是将其房屋卖与杨茂岐所得款为由，不予解决原告宅基地问题。原告认为，其离婚时所得的折价款是房屋的物权折抵，原告并不是将房屋出卖给杨茂岐，并不属于《中华人民共和国土地管理法》中规定的出卖宅基地后不得再申请宅基地的情形。故原告诉请法院判决被告限期审核原告宅基地用地申请。

3.被告辩称
第一，本案不属于行政诉讼受案范围，村集体组织行使的是村民自治权，不是行政权力；第二，本案中原告未正式向被告提交过宅基地申请，并非被告不作为；第三，我国农村宅基地管理实行“一户一宅”的规定，原告的情形属于不得申请宅基地的情形；第四，2009年朝阳区启动农村地区土地储备工作，被告的农村集体土地全部纳入政府土地储备中。村民房屋全部拆迁，被告现无宅基地可以审批。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明：李某原籍山东省夏津县，其于1982年元月与杨茂岐登记结婚，其户籍于1982年11月12日由原籍迁入朝阳区黄厂村。1995年7月31日，李某与杨茂岐经北京市朝阳区人民法院调解离婚，双方约定，杨茂岐给付李某双方共同财产及房屋折价款14 000元，豆各庄乡黄厂村一区二十九号住房归杨茂岐所有。1987年8月20日，李某由原户籍登记地分户，户籍登记住址为朝阳区黄厂村空266号。李某自述，该户籍登记地址为空号，其在黄厂村内没有宅基地和住房。另原告陈述曾多次向黄厂村村民委员会申请宅基地建房，但黄厂村村民委员会未予解决。黄厂村村民委员会认可李某曾提出口头申请的事实，但认为其不符合申请条件。2005年6月3日，豆各庄乡人民政府向李某出具《关于李某到区上访反映的问题答复意见》，就李某上访反映的问题，答复认为李某不符合申请建房用地条件，故不能批给宅基地。2009年9月24日及同年12月25日李某分别向豆各庄乡人民政府和豆各庄乡黄厂村村民委员会邮寄宅基地申请书，其中12月25日邮件详情单显示，信件收方拒收，发方要求退回。
另查明，《北京市朝阳区豆各庄乡土地储备住宅房屋腾退补偿安置办法》规定，腾退范围包括豆各庄乡黄厂村等村域集体土地，被腾退人是指腾退范围内《集体土地建设用地使用证》或“农村宅基地建房审批表”及有效土地使用权属证明标明的使用人。另，北京市国土资源局作出的《关于朝阳区豆各庄乡剩余建设用地项目土地一级开发授权有关问题的批复》，同意由北京市土地整理储备中心朝阳分中心组织实施朝阳区豆各庄乡剩余建设用地项目土地一级开发工作。后北京市规划委员会向北京市土地整理储备中心朝阳分中心核发［2009］规意选字0232号《规划意见书》及附图，同意该中心按照用地范围，办理该项目建设计划、土地、规划设计等前期工作。
被告委托代理人陈述该村农村集体土地已全部纳入政府土地储备，全村所有村民房屋已全部拆迁，被告现无宅基地可以审批。原告认可被告的上述陈述。
上述事实有下列证据证明：
被告提交的证据有：
1.《北京市朝阳区豆各庄乡土地储备住宅房屋腾退安置办法》；
2.北京市规划委员会作出的［2009］规意选字0232号《规划意见书》及附图；
3.北京市国土资源局作出的《关于朝阳区豆各庄乡剩余建设用地项目土地一级开发授权有关问题的批复》。
原告提交的证据有：
1.2005年6月3日北京市朝阳区豆各庄乡人民政府出具的《关于李某到区上访反映的问题答复意见》；
2.2009年9月24日及同年12月25日原告分别向豆各庄乡人民政府和豆各庄乡黄厂村村民委员会邮寄的书面申请书及回执；
3.李某的《常住人口登记卡》；
4.（1995）朝民初字第3155号《民事调解书》。

（四）一审判案理由
北京市朝阳区人民法院经审理认为：本案争议的焦点问题是村民委员会能否作为行政诉讼被告以及被告应否审核原告提出的宅基地使用申请。
其一，关于村民委员会能否作为行政诉讼被告的问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会在法律地位上属于村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会不是一级政府机关，但可以协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。在一定条件下，村民委员会承担部分行政管理职能。在农村村民宅基地的审核批准制度中，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第（六）项规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。因此，由作为集体组织执行机构的村民委员会收取村民申请是进行宅基地用地审批的第一道程序，该审批程序是整个用地审批程序中不可或缺的基本环节。村民委员会是否收取村民的申请，是否组织召开村民大会，是否在申请上签署意见直接影响到村民能否使用宅基地。因此，在村民认为村民委员会拒绝接收申请并拒绝提出意见，致使宅基地审批程序无法向前推进时，村民委员会可以作为行政诉讼的被告，其行为应当纳入行政诉讼的受案范围。
其二，关于本案被告应否审核原告提出的宅基地使用申请的问题。根据已查明的事实，黄厂村农村集体土地已纳入政府土地储备，全村所有村民的房屋业已全部拆迁完毕，被告现已无宅基地可以审批。在此情况下，原告仍然径行要求法院判决被告履行审核原告宅基地用地申请的职责没有法律依据和事实依据，对其诉讼请求不应予以支持。

（五）一审定案结论
北京市朝阳区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告李某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
请求撤销一审判决，确认黄厂村村委会不履行法定职责违法。具体理由为：李某是黄厂村集体组织成员，离婚后在该村无住房、无宅基地，也不存在将原有住房出卖、出租或者赠与他人后再申请宅基地的情形。根据法律规定，李某符合宅基地申请人的主体资格；一审法院适用法律错误，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项的规定，一审法院应作出确认黄厂村村委会不履行法定职责违法的判决。
（2）被上诉人辩称
同意一审判决，请求予以维持。

2.二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：本案焦点问题为：一是黄厂村村委会作为基层群众性自治组织是否具有宅基地审批的相应职责，能否作为行政诉讼被告；二是本案中，针对李某提出的宅基地使用申请，黄厂村村委会应否作出实体审核。
对于第一个焦点问题，本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会在法律地位上属于村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。据此，村民委员会不是一级政府机关，但可以协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，在一定条件下，村民委员会承担部分行政管理职能。在农村村民宅基地的审核批准制度中，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第（六）项规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。因此，由作为集体组织执行机构的村民委员会收取村民宅基地使用申请是进行宅基地用地审批的第一道程序，该审批程序是整个用地审批程序中不可或缺的基本环节。村民委员会是否收取村民的申请，是否组织召开村民大会，是否在申请上签署意见直接影响到村民能否使用宅基地。故一审法院认为在村民认为村民委员会拒绝接收宅基地使用申请并拒绝提出意见，致使宅基地审批程序无法向前推进时，村民委员会可以作为行政诉讼的被告，其行为应当纳入行政诉讼的受案范围的意见是正确的，本院予以支持。
对于第二个焦点问题，根据已查明的事实，黄厂村农村集体土地已纳入政府土地储备，全村所有村民房屋业已全部拆迁完毕，黄厂村村委会现已无宅基地可以审批。在此情况下，李某仍然径行要求法院判决黄厂村村委会履行审核李某宅基地用地申请的职责没有事实根据和法律依据，对其诉讼请求本院不予支持。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由李某负担（已交纳）。

（七）解说
本案系由村民委员会在宅基地用地申请审批程序中的法定职权引起的行政诉讼案件。针对本案双方争议问题进行司法审查的前提性要件是关于村民委员会在行政诉讼法上的地位和性质的认定问题。尽管学术界与实务界围绕村民委员会能否作为行政诉讼被告这一问题早已进行过诸多探讨，但至今仍然争议颇多、各执一词。我们认为，针对典型性个案，将相关学理、法规与千变万化的社会生活结合起来进行实证研究有助于深入探讨与解决这一问题。对于本案而言，可以先将这一问题分解为两个层面的问题予以认定：一是村委会是否能够作为行政诉讼被告的问题；二是本案被诉行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。厘清这些之后方能进入诉辩双方争议的实质问题的分析。
1.关于村民委员会能否作为行政诉讼被告的问题
关于行政诉讼被告资格认定的基本法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告……由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”据此，可以认为行政诉讼被告资格认定一般只需要考虑两个要件：一是行政主体要件；二是行为主体要件。
所谓行政主体要件，指的是只有行政机关和法律、法规授权的组织，亦即“行政主体”才具备行政诉讼被告的主体资格，这一要件可以被视为行政诉讼被告认定的一般前提。那么，对于村民委员会的法律地位和性质应当如何解读呢?村委会的法律地位，涉及村委会在宪法以及法律上的法律定位、与村民会议以及政府之间的关系问题。根据《中华人民共和国宪法》第一百一十一条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第四条、第五条的规定，村民委员会在性质上是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在村委会与村民会议的关系方面，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条的规定，村民委员会向村民会议负责并报告工作。并且，村委会不是一级政府机关。根据法律的规定，村委会与乡镇级政府的关系是：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项；村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。按照《宪法》的规定，村委会的性质是“基层群众性自治组织”，但在法律地位上存在许多不同的理解。《中华人民共和国村民委员会组织法》第九条规定，村民委员会由主任、副主任和委员共3至7人组成。这个组织实际上只是基层群众性自治组织的次级组织，因为按照村民委员会组织法的规定，我国的村民自治组织由村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民小组、村民选举委员会等组织构成。村民委员会只是一种类似于村民自治组织的执行机构，因此将村民委员会定位为基层群众性自治组织，在法律地位上不甚准确，而将其定位为基层群众性自治组织的执行机构则相对更为确切。在一定条件下，这个执行机构履行着行政管理职能。村委会的职权突出的特点是以公共权力作为构建和运作的基础，即“村委会办理本村的公共事务和公益事业”。这种公共权力体现为强制性与职责性相结合。强制性意味着村民必须服从村委会的管理，职责性就意味着村委会必须承担其在公法上所应履行的义务。就法律地位而言，村委会属于行政法上“法律、法规授权的组织”，被授权的组织在行使法律、法规所授予的行政职能时，具有与行政机关相同的法律地位。至此，可以说村民委员会具备一般意义上的行政诉讼被告主体资格应无异议。
所谓行为主体要件，指的是在某一具体行政案件中，以作出该被诉具体行政行为的行政主体为被告。这一要件是在个案中认定行政诉讼被告的具体原则。在本案中，黄厂村村民委员会依法在宅基地用地申请审批程序中具有一定的法定职权，原告李某向其提出申请未获受理，现李某针对该不予审核行为提起行政诉讼，本着“谁为行为，谁为被告”的原则，作出该行为的黄厂村村民委员会理应作为被告应诉。至于该行为是否应被认定为一项具体行政行为，应当同其是否属于行政诉讼受案范围结合起来探讨。
最后值得指出的是，这一问题上的反对意见，即村委会作为行政诉讼被告可能导致的责任承担方面的某些理论困惑和实际困难，其实是没有说服力的。行政诉讼的基本价值与功能在于对相对人权利的救济和对行政权的监督，行政诉讼法未来发展与完善的方向也在于对相对人诉权提供更为全面而现实的保障，这才是应当考虑的主要问题。如果仅仅因为些许理论上的困惑就实际剥夺当事人的诉权，而置村民权利于无从保护的境地，则无疑背离了行政诉讼制度的根本价值，也不符合行政诉讼法的立法意旨。
2.关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题
诚然，村民委员会具备行政诉讼被告资格，但这并不意味着村民委员会所作的行为皆可认定为具体行政行为，接下来还涉及行政诉讼受案范围的讨论。我国行政诉讼法和司法解释对行政诉讼受案范围的规定采取了概括式与列举式相结合的模式。总的来说，认定行政主体的某一行为是否属于行政诉讼受案范围主要考虑两大因素：一是是否属于具体行政行为；二是是否实际侵犯相对人的人身权或者财产权。本案中黄厂村村民委员会对李某的宅基地用地申请不予受理和审查，这一行为类似于学界所谓的“准行政行为”。准行政行为并不当然属于行政诉讼的受案范围，对此应当作具体分析，如果不是行政机关发生法律效力的最终行为，对相对人的权利也不作出实际的处分，就不具有可诉性；反之，已经完成且直接创设法律关系的准行政行为就属于行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定了农村村民宅基地的审核批准制度。《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》细化了住宅用地审批程序，基本的程序是：农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，经村民代表会议或者村民大会讨论通过，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。实践中，由作为集体组织执行机构的村民委员会收取村民申请，进行宅基地用地审批是第一道程序，该审批程序是整个用地审批程序中不可或缺的基本环节。村民委员会是否收取村民的申请，是否组织召开村民大会，是否在申请上签署意见直接影响到村民能否使用宅基地。需要指出的是，村民委员会对村民申请的受理和签署意见，仅是整个土地审批程序的初始程序。尽管它对当事人的权利、义务产生影响，但当事人对宅基地使用权利的取得，最终还要依靠区、县政府的批准来实现。村委会的意见是整个审批程序的必要组成部分，但并不产生法律效力。如前所述，对没有法律效力的行为起诉是没有诉讼价值的，也不应当纳入受案范围。只有在村委会拒绝接收申请并拒绝作出审批意见，致使村民宅基地审批程序无法向前推进，村民无法完成宅基地用地审批程序，以实现其用地权利时，村委会的不作为行为才应当作为法院司法审查的对象，纳入行政诉讼受案范围。综上所述，本案被诉行为应当属于行政诉讼受案范围。
3.关于本案争议处理和裁判结果问题
根据已查明的事实，黄厂村农村集体土地已纳入政府土地储备，全村所有村民房屋业已全部拆迁完毕，被告已无宅基地可以审批。在此情况下，原告仍然坚持要求法院判决被告履行审核原告宅基地用地申请的职责没有法律依据和事实依据，故法院应当从实体上判决驳回原告的诉讼请求。
（北京市朝阳区人民法院　武楠　王琪璟）