（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：福建省南平市中级人民法院（2001）南行初字第14号。
二审判决书：福建省高级人民法院（2001）闽行终字第65号。

2.案由：不服城市房屋拆迁裁决案。

3.诉讼双方
原告：肖某，男，1936年3月3日出生，汉族，无业，住南平市延平区。
委托代理人（一、二审）：王某，南平市国税局退休干部。
委托代理人（二审）：胡志飞，南平市法律服务中心法律工作者。
被告：南平市房地产管理局。
法定代表人：程某，局长。
委托代理人（一、二审）：程金好，福建联政律师事务所律师。
委托代理人（一、二审）：陈某，南平市房地产管理局副局长。
第三人：福建南平万佳房地产开发有限公司。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省南平市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：肖立群；代理审判员：许秀平、吴良福。
二审法院：福建省高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：祝昌霖；代理审判员：吴声鸣、李晖。

6.审结时间
一审审结时间：2001年10月23日。
二审审结时间：2002年5月13日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）原告诉称：南平市昼锦坊7号楼102室房屋属原告所有，原告已依法取得房屋所有权证，对该房屋拥有合法的房屋所有权，受宪法和法律保护。南平市人民政府南政（1999）地字123号“关于南平万佳房地产开发有限公司改造扩建昼锦贸易市场用地的批复”强行把原告的房屋出让给南平市万佳房地产开发有限公司，是违法的。本案万佳公司的行为不是房屋拆迁，而是房屋买卖，属房地产转让行为，被上诉人适用《城市房屋拆迁管理条例》和《福建省城市房屋拆迁管理办法》作出南房裁字（2001）第007号“城市房屋拆迁裁决书”适用法律错误。请求法院予以撤销。
（2）被告辩称：南平市昼锦贸易市场的改、扩建项目属旧城改造。万佳公司在与原告就拆迁补偿安置多次协商均未能达成协议情况下，向我局申请拆迁裁决，我局依法作出南房裁字（2001）第007号城市房屋拆迁裁决书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法予以维持。

2.一审事实和证据
福建省南平市中级人民法院经审理查明：第三人福建南平万佳房地产开发有限公司（以下简称为万佳公司）经南平市计划委员会立项审批同意，对南平市昼锦贸易市场进行改建和扩建。2000年6月万佳公司办理了“建设用地规划许可证”、“建设用地批准书”、“房屋拆迁许可证”，在南平市房地产管理局发布房屋拆迁公告后，万佳公司进行房屋拆迁。原告肖某的房屋在拆迁范围内，在拆迁过程中，万佳公司与肖某就房屋拆迁补偿安置问题多次协商，均未能达成协议，遂于2001年3月26日向南平市房地产管理局申请房屋拆迁裁决，南平市房地产管理局在审查了万佳公司的批准文件和申请材料后，依据有关规定于2001年5月14日作出了南房裁字（2001）第007号“城市房屋拆迁裁决书”，肖某不服该拆迁裁决，向法院提起行政诉讼，请求法院撤销南平市房地产管理局作出的拆迁裁决。
上述事实有下列证据证明：
（1）南平市计划委员会南政计（1999）基字087号“关于南平万佳房地产开发有限公司改造扩建南平昼锦贸易市场用地的批复”。
（2）南平市人民政府南政（1999）地字123号“关于南平万佳房地产开发有限公司改造扩建南平昼锦贸易市场用地的批复”。
（3）“建设用地规划许可证”。
（4）“建设用地批准书”。
（5）南平万佳房地产开发有限公司昼锦贸易市场改、扩建项目拆迁安置的实施方案。
（6）拆迁许可证、拆迁公告。
（7）肖某房屋调查表、房屋所有权证、户籍证明。
（8）双方当事人协商谈话笔录。
（9）南房裁字（2001）第007号“城市房屋拆迁裁决书”。

3.一审判案理由
南平市中级人民法院经审理认为：第三人南平市万佳房地产开发有限公司改建、扩建南平昼锦贸易市场建设项目经南平市计划委员会立项，并取得建设用地规划许可证、建设用地批准书、房屋拆迁许可证。被告南平市房地产管理局发布房屋拆迁公告后，第三人南平市万佳房地产开发有限公司因与被拆迁人肖某经协商达不成房屋拆迁补偿安置协议，申请被告南平市房地产管理局裁决。被告根据《城市房屋拆迁管理条例》第十四条、《福建省城市房屋拆迁管理办法》第十五条的规定，作出南房裁字（2001）第007号“城市房屋拆迁裁决书”，符合上述规定。本院应予支持。

4.一审定案结论
福建省南平市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出如下判决：
维持南平市房地产管理局作出的南房裁字（2001）第007号“城市房屋拆迁裁决书”。

（三）二审诉辩主张

上诉人诉称：（1）上诉人对南平市昼锦坊7号楼102室的房屋拥有合法的所有权。（2）被上诉人南平市房地产管理局作出的南房裁字第007号“城市房屋拆迁裁决书”把房屋买卖行为认定为房屋拆迁行为，属认定事实错误。（3）被上诉人对房屋买卖行为适用《城市房屋拆迁管理条例》和《福建省城市房屋拆迁管理办法》作出城市房屋拆迁裁决，适用法律错误。（4）一审判决采信违法的证据，维持被上诉人作出南房裁字（2001）第007号“城市房屋拆迁裁决书”，认定事实错误。

被上诉人辩称：被上诉人作出南房裁字（2001）第007号“城市房屋拆迁裁决书”，符合法律的规定。上诉人错误地将拆迁法规调整的房屋拆迁关系当做一般的房屋买卖关系，属认识法律错误。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

（四）二审事实和证据
二审法院确认了一审法院认定的事实和证据。

（五）二审判案理由
福建省高级人民法院认为：被上诉人南平市房地产管理局根据第三人福建南平万佳房地产开发有限公司的房屋拆迁裁决申请，经审查确认第三人福建南平万佳房地产开发有限公司的房屋拆迁建设项目经基本建设程序取得批准，并取得房屋拆迁许可证，发布了房屋拆迁公告，以及双方当事人就房屋拆迁补偿、安置经协商达不成协议等事实，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十四条、《福建省城市房屋拆迁管理办法》第十五条的规定，作出的“城市房屋拆迁裁决书”并未违法，可予维持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人认为原审判决认定事实错误和拆迁裁决违法的上诉理由不予采纳，上诉请求不予支持。

（六）二审定案结论
福建省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出判决：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案案情并不复杂，但在审理过程中，对该案的处理却有较大的分歧，争议的焦点在于：本案南平市计委的立项审批、规划局颁发“建设用地规划许可证”、土地局颁发“建设用地批准书”、房管局颁发“房地产开发企业资质证书”、“房屋拆迁许可证”等与被诉的具体行政行为拆迁裁决具有关联性的前置行政行为，是作出拆迁裁决的前提条件。法院在对被诉的具体行政行为进行合法性审查时，是否也应对上述具体行政行为的合法性进行审查，存在不同的看法。有三种不同的意见：
第一种意见认为，本案南平市计委的立项审批、规划局颁发“建设用地批准书”等前置行政行为与南平市房地产管理局作出拆迁裁决属不同的行政法律关系，原告对此未提起诉讼，根据不告不理的原则，法院对这些具体行政行为无需审查。本案南平市房地产管理局作出的城市房屋拆迁裁决符合法律、法规的规定，法院应予维持。
第二种意见也认为，本案计委的立项审批、规划局颁发“建设用地规划许可证”等前置行政行为，是房管局作出拆迁裁决的前提条件。其是否合法直接决定依据其作出的拆迁裁决的合法性，因此对这些前置的行政行为的合法性应当进行全面审查。这些前置行政行为中，南平市房地产管理局颁发“房地产企业资质等级证书”和南平市土地局颁发“建设用地批准书”均存在不符合法律规定之处，不具有合法性，是无效的。虽然独立地看，南平市房地产管理局的拆迁裁决从内容到形式都是合法的，但是和相关联的前置行政行为联系起来看，因前置的具体行政行为不具有合法性，前提不合法，也决定了依据其作出的拆迁裁决不具有合法性，因此，本案应撤销南平市房管局作出的拆迁裁决。
第三种意见认为，南平市计委的立项审批、规划局颁发“建设用地规划许可证”等前置行政行为，因其与南平市房地产管理局作出的拆迁裁决属不同的行政法律关系，原告对此未提起诉讼，法院对其不能进行具体行政行为的合法性审查，但是这些前置的行政行为是南平市房地产管理局作出拆迁裁决的主要证据，法院应当从证据的三性（真实性、关联性、合法性）对其进行审查。南平市计委的立项审批等前置行政行为作为证据具备证据的三性，南平市房地产管理局以之作为主要证据，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十四条、《福建省城市房屋拆迁管理办法》第十五条的规定，作出城市房屋拆迁裁决，符合法律、法规的规定，并无不当之处。本案应当判决维持南平市房地产管理局作出的城市房屋拆迁裁决。
之所以对同一法律事实出现不同的处理意见，根源在于法官们对具体行政行为司法审查的不同理解，笔者持第三种意见，理由如下：
1.前置行政行为并非被诉的具体行政行为，法院无权对其进行司法审查。司法审查是人民法院依法对具体行政行为进行合法性审查的国家司法活动。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”对行政机关的具体行政行为进行合法性审查应围绕以下四个方面进行：（1）行政主体是否适格，是否有权作出本案的具体行政行为；（2）行政机关作出具体行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿充分；（3）行政机关作出具体行政行为的程序是否合法；（4）行政机关作出具体行政行为所适用的法律、法规是否正确。综上，本案应围绕被诉的具体行政行为南平市房地产管理局的拆迁裁决，从行政主体、认定事实、适用法律和执法程序等四个方面进行合法性审查。南平市房地产管理局作出的城市房屋拆迁裁决，主体适格、认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。法院应当予以维持。至于计委的立项审批、规划局颁发“建设用地规划许可证”等与拆迁裁决具有关联性的前置行政行为，只是南平市房地产管理局作出拆迁裁决认定事实的证据，属另外的行政法律关系。当事人并未对此提起诉讼，法院无权对其进行具体行政行为的合法性审查。但这些前置行政行为是南平市房地产管理局作出拆迁裁决认定事实的证据，因此对其应当作证据的合法性审查。第一种意见认为对前置行政行为无需审查的观点欠周全，而第二种意见认为应全面审查的观点则不符合《行政诉讼法》第五条的规定。
2.“房地产企业资质等级证书”、“建设用地批准书”具备证据的合法性。根据法律规定和证据理论，任何一个具体的事实，要成为证据必须具有真实性、关联性和合法性三个构成要件。本案南平市土地局颁发“建设用地批准书”和南平市房地产管理局颁发“房地产企业资质等级证书”存在不符合法律规定之外，那么作为证据其是否具备证据的合法性呢?证据的合法性是指证明案件真实情况的证据必须符合法律规定的要求。证据的合法性主要表现在以下三个方面：（1）证据必须是法定人员依照法律规定的程序和方法收集。（2）证据必须具备合法的形式。（3）证据必须有合法的来源。对证据的合法性进行审查应围绕上述三个方面进行审查。某一行政机关作出的具体行政行为被其他行政机关的具体行政行为作为认定事实的证据，当法院对其进行证据的合法性审查时，应当如何审查?行政法理论认为，行政行为具有确定力、拘束力和执行力。行政行为一经作出，即发生法律效力，非经法定程序不能改变和撤销。行政行为生效后，行政机关和行政相对人均要受到该行为的约束，行政相对方必须自觉履行相应行政行为为之确定的义务，否则行政主体可以依法采取强制措施，强制相对方履行。这是行政管理的客观需要。具体行政行为未经法定程序予以撤销前，应推定其合法。因此当行政行为作为证据进行证据的合法性审查时，也应遵循证据审查的普遍规划，围绕证据合法性审查的三个方面进行审查。即只需对其形式上是否合法进行审查，而无需对其实质内容是否合法进行审查。对其实质内容只要该行政行为未被撤销都应推定其合法。本案被告南平市房地产管理局提供的“房地产企业资质等级证书”和“建设用地批准书”这两份证据是以其他行政机关的具体行政行为作为证据，在证据的收集程序、证据的形式和证据的来源等方面均符合法律规定，应认定其具有证据的合法性，其实质内容在行政行为未经法定程序予以撤销前，应当推定其合法。因此这两份证据具备证据的合法性，法院应当采信。而不能以其实质内容不合法而不予采信。
3.“房地产企业资质等级证书”、“建设用地批准书”不合法之处可建议行政机关采取措施予以补救。本案原告肖某由于对拆迁裁决确定的补偿金额、安置办法产生异议，而提起行政诉讼。其提起诉讼的目的在于通过诉讼，取得令其满意的补偿安置，原告对第三人能否进行房屋拆迁并无异议，如果法院以相关联的前置行政行为违法，而撤销被告的拆迁裁决，但被告的拆迁裁决所确定的补偿安置办法却是符合法律规定的，即使撤销了，原告想通过诉讼取得比拆迁裁决确定的补偿安置更为理想的补偿安置的目的也不能实现。却使南平市昼锦贸易市场改建、扩建项目的拆迁工作不能如期完成，工程建设不能按期开工，第三人万佳公司投入的巨额建设资金不能取得效益。不但开发商的利益受到损害，也使昼锦贸易市场不能尽早发挥社会效益，造成社会资源的浪费。开发商出于对行政机关的信赖，向行政机关办理了一系列法律手续后，进行房地产开发，现在却由于行政机关的失误，整个开发项目陷入不合法的境地而不能继续进行，这对开发商亦是一种不公平。因此人民法院处理本案应当兼顾公平和效益，维护法律关系的安全和稳定，维护开发建设者的合法权益，减少社会资源的浪费，对相关联的前置行政行为存在的瑕疵，可建议有关行政机关采取补正等方式予以事后补救。
（吴良福　许秀平）