(一)首部

1、判决书字号
一审判决书：厦门市思明区人民法院（2011）思行初字第15号行政裁定书

2、案由：要求履行法定职责案。

3、诉讼双方
原告陈某。
原告倪某。
共同委托代理人尹申平，北京市地平线律师事务所律师。
被告厦门市思明区人民政府中华街道办事处，住所地厦门市天一楼32号。
法定代表人欧阳丽娟，主任。
委托代理人李俊贤、蔡明，福建均融律师事务所律师。
第三人李某。

4、审级：一审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：福建省厦门市思明区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王叶萍；审判员：薛学佐；代理审判员：曾永兴

6、审结时间
一审审结时间：2011年5月16日

(二)一审诉辩主张

1、原告诉称，其与长子陈某1一家共计5人长期承租思明区XX巷X号。2005年，该房被拆迁。陈某1与厦门市中华街旧城改造有限公司签订房屋拆迁补偿安置协议，安置地为洪莲西二里XX号XXX、XXXX室两套，拆迁时安置上述两套房屋有考虑陈某系正处级离休干部且住房待遇未落实的因素。2006年4月2日，原告与陈某1签订一份协议，约定洪莲西二里XX号XXXX室由陈某承租，XXX室由陈某1承租。2007年10月7日，陈某1去世后，儿媳李某将原告赶出XXXX室。为避免冲突，原告于2010年11月18日向被告提出办理分户租赁的申请，被告至今未予答复。现起诉请求判令被告依照2006年4月2日的家庭内部协议办理洪莲西二里XX号XXX、XXXX室房屋的分户租赁手续。

2、被告辩称，就洪莲西二里XX号XXX、XXXX室两套房屋，被告与陈某1之间系租赁关系。原告要求分户租赁，显然亦是民事法律关系。因此，原告起诉的法律关系属于民事法律关系，不属于行政法律关系，应裁定驳回原告的起诉。
3、第三人述称，其丈夫陈某1系思明区XX巷X号的承租人，洪莲西二里XX号XXX、XXXX室两套房的拆迁安置人系其与陈某1及女儿，并不存在考虑原告的因素，拆迁安置协议也是由陈某1签订的。因此，原告无权承租安置房，请求驳回原告的诉讼请求。

(三)一审事实和证据
福建省厦门市思明区人民法院经公开审理查明：陈某1（2007年10月7日去世）系原告陈某、倪某夫妇的儿子，第三人李某系陈某1的妻子。思明区XX巷X号属非住宅公房，原承租人系陈某；2003年3月，承租人更名为陈某1。2005年11月28日，厦门中华街旧城改造有限公司与陈某1签订一份《厦门市城市房屋拆迁补偿安置协议书》，协议约定黄厝巷拆迁后，陈某1申请承租安置房洪莲西二里XX号XXX、XXXX室房屋。2006年1月13日，以陈某1为承租方与被告中华街道为签订了《住宅租赁合同》，约定陈某1承租洪莲西二里XX号XXX、XXXX室房屋。2006年4月2日，被告陈某与陈某1签订一份《协议书》，约定洪莲西二里XX号XXX、XXXX室公有住房，虽租赁人系陈某1，但该房是黄厝巷X号拆迁赔偿的安置房，所以XXXX室陈某有合法承租权，该房是父母亲欢度晚年永久居住安身之处。XXX室由陈某1承租。原告倪某、第三人李某及女儿陈某2作为见证人在协议上签字。2009年11月6日，李某以陈某1代表的身份，以陈某1的名义与被告中华街道续签涉讼房屋的租赁合同。2010年3月18日，第三人李某和女儿陈某2向本院提起民事诉讼，要求确认其对涉讼房屋的合法承租权，陈清毅（原告陈某的儿子）搬出洪莲西二里XX号XXXX室，陈某将XXXX室房屋及钥匙交还给其。本院于2010年6月7日作出（2010）思民初字第3088号民事判决，以"陈某1去世后，公房承租权的确定应由出租单位决定，法院无权直接处理"为由，判决驳回了李某和女儿的相关诉讼请求。2010年7月27日，李某致信中华街道，要求确认洪莲西二里XX号XXX室、XXXX室房屋的安置对象及承租人为陈某1为代表的小家庭，即陈某1、李某和陈某2，与其他人无关。2010年11月18日，原告陈某、倪某向被告中华街道提出申请，要求被告为其办理洪莲西二里XX号XXX室、XXXX室房屋的分户租赁手续。被告未予答复。2011年3月1日，原告向本院提起行政诉讼，要求被告依法为原告办理分户租赁手续。

(四) 一审判案理由
福建省厦门市思明区人民法院经审理认为：根据行政诉讼法的相关规定，具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为，为可诉行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。换言之，并不是行政机关的所有行为，都属于行政诉讼的受案范围。本案涉讼房系拆迁安置的公房，拆迁安置行为在2005年11月28日厦门中华街旧城改造有限公司与陈某1签订《厦门市城市房屋拆迁补偿安置协议书》后即已完成。2006年1月13日陈某1与被告中华街道签订《住宅租赁合同》时起，相关承租人与被告之间即形成租赁民事法律关系。原告要求被告为其与第三人办理涉讼房分户租赁手续的请求，实质是要求被告与原告及第三人分别建立房屋租赁关系，此项以私法法律效果为标的的请求不属于行政审判的权限范围。

(五) 一审定案结论
福建省厦门市思明区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告陈某、倪某的起诉。

(六)解说
本案涉及的是公房承租人变更之诉的法律性质问题，即公房承租人变更之诉系民事诉讼案件还是行政诉讼案件的问题。
在我国，房屋租赁有两种，一种是私房租赁，另一种是公房租赁。
公房即公有住房，是相对于所有权属于个人的私有住房而言的，一般个人只有承租权而没有所有权。
公房租赁与私房租赁相比，有其特殊性，其引发的纠纷，属于民事纠纷，还是行政纠纷，分歧很大，大致有以下三种观点：
一、属于行政纠纷。公房租赁关系是一种强制色彩很浓的特殊的法律关系。公房租赁名为租赁，实际上它和一般的民事租赁关系存在本质上的差别，在公房租赁关系中，出租人的权限、承租人的资格、租赁的期限、租金的标准、出租方与承租人之间的权利义务关系都由政府有关部门统一规定，出租人和承租人意思自治的范围被压缩到极小。公房租赁关系与其说是一种租赁（合同）关系，不如说是公房租赁当事人之间基于政府规范而发生的一种物权关系。公房承租人对于公房的权利实际上不是租赁权，而是一种用益物权，即公房使用权。
二、部分属于民事纠纷，部分属于行政纠纷。1、公房承租人与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位在履行直管公房租赁合同过程中，因违反合同规定的房屋保护、维修、房屋租金交纳、承租人变更等权利义务发生的纠纷，由于双方法律地位平等，应作为民事案件立案受理。2、公房承租人、承租人的共同居住人与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位发生的涉及政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依据其房管职权审查当事人承租资格问题的纠纷，具有行政管理性质，双方法律地位不平等，应作为行政案件立案受理。
三、属于民事纠纷。公房管理部门虽具有行政行为的主体资格，但在与公民签订、变更或终止公房租赁合同时，代表国家行使国有房屋所有权的处分权，不具有行政管理性质，由此产生的争议，不属行政诉讼调整范围。
笔者认为，公房租赁合同也是租赁合同，因此，就合同本身的性质而言，系民事合同，非行政合同，这一点毋庸置疑。既然是民事合同，则因合同产生的纠纷，如签约纠纷、履行纠纷等均为民事纠纷。当然公房租赁合同毕竟不同变通的私房租赁合同，承租公房是一种国家福利政策和社会保障政策的具体落实，因此，并不是任何主体都享有承租公房的权利。符合什么条件的主体具备承租公房的资格，有个资格审查的问题，这种资格审查带有明显的行政性和权力性，系公房管理部门履行行政管理职能的具体体现，因此，承租资格确认之诉属于行政诉讼受案范围。
本案系因原承租人死亡后，同住成年家庭成员因家庭内部达不成承租人更名合意而引发的公房承租人变更之诉。根据相关法律的规定，原承租人死亡后，同住成年家庭成员均有权继续承租公房，但签订租赁合同只需一个成员代表即可。由谁作为新的承租人与管理部门继续签订租赁合同，这不属于公房管理部门的管理职能，也不是行政权力所能干预的问题，因此，本案争议不是行政争议，不属于行政诉讼受案范围。
此案也凸现公房租赁纠纷中一个常见的、同时也是亟需解决的困境：公房原承租人死亡后，多个同住成年家庭成员达不成合意推举签约代表的，如何解决合同继续租赁的问题。对此，建议有关部门制订具体规定明确规则，以减少和杜绝此类家庭矛盾和纠纷。
（王叶萍）