一、首部

（一）判决书字号：北京市第一中级人民法院（2012）一中行初字2848号。

（二）案由：行政复议

（三）诉讼双方
原告宁夏中卫市金利工程运输有限公司。
法定代表人许国清，董事长。
委托代理人张凯，北京市中北律师事务所律师。
被告中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人徐绍史，部长。
委托代理人杨晓辉，女，中华人民共和国国土资源部干部。
委托代理人赵小龙，北京市康达律师事务所律师。

（四）审级：一审。

（五）审判机关和审判组织
审判机关：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴月；代理审判员：魏浩锋、李智。

（六）审结时间：2012年12月20日。

二、诉辩主张

（一）原告诉称：
宁夏中卫市梁水园煤矿区中东部煤炭资源区块至今没有设立过合法的采矿权，目前唯一具有合法探矿权申请人资格的只有原告。宁夏国土厅被复议行为欲将原告2005年8月申请勘探的56.4平方公里探矿权区块中的20.83平方公里的核心区块进行出让。该行政行为违反了国务院颁发的《矿产资源勘查区块登记管理办法》中规定的"申请在先"原则，是对原告合法权益的严重侵犯。原告针对该行为向被告申请行政复议后，被告于2012年3月20日向原告发出《补正行政复议申请通知书》。2012年4月1日，原告向被告寄送了《补正材料报告书》及5份证据。期间，被告并未书面或口头告知是否受理原告的行政复议申请。宁夏国土厅于2012年4月3日和2012年7月14日委托宁夏土地和矿业权交易中心先后发布了延长上述挂牌出让公告期和恢复交易的公告。原告于2012年7月15日再次向被告发出书面报告，要求被告尽快受理原告行政复议申请，先行中止然后撤销上述被复议行为。原告又分别于2012年7月18日、19日当面向被告工作人员提出上述请求并递交了书面材料。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条、第六条、第十二条之规定，被告具有受理原告行政复议申请的法定职责。自原告提交行政复议申请至原告提起本诉讼已127天之久，被告尚未受理原告的行政复议申请，应属拒不履行法定职责。被告该行政不作为行为违法，对原告的合法权益造成了侵害。故请求判令被告履行法定职责，对原告的行政复议申请作出复议决定。

（二）被告辩称：
1、对于原告提出的行政复议申请，被告已严格按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十九条的规定程序予以处理，履行了法定职责，不存在行政不作为的情形。2012年3月19日，被告收到原告关于要求撤销被复议行为的行政复议申请书。2012年3月23日，被告在审查该行政复议申请时，认为原告提供的申请材料不完整，难以认定该申请是否符合法定受理条件，遂向原告发出《补正行政复议申请通知书》，要求原告补正相关材料。2012年4月5日，被告收到原告邮寄的补正材料。2012年4月11日，原告到被告处询问办理情况时，被告办案人员当面告知原告补正材料不符合补正通知要求，原告没有补正其拥有出让公告范围内的矿权证明，要求原告继续补正上述证明。但原告至今未提供相关补正资料。之后，原告分别于2012年7月18日及7月23日提交了两份反映材料，但均不是被告要求其补正的材料。在这种情况下，被告于2012年7月27日对原告作出《不予受理行政复议申请决定书》（国土资复不字[2012]14号），并于2012年7月31日以特快专递的形式向原告邮寄送达。2、原告认为被告超过法定期限不受理其行政复议申请的诉讼主张没有事实和法律依据。《行政复议法实施条例》第二十九条规定："行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。"原告提交的补正材料，并不符合被告在《补正行政复议申请通知书》中的要求，故被告要求其继续补正，而原告一直未按照要求补正材料。因此，被告在一定的合理期限后，作出《不予受理行政复议申请决定书》未违反相关法律法规的规定。综上，请求驳回原告诉讼请求。

三、事实和证据
北京市第一中级人民法院经公开审理查明：
2012年3月13日，宁夏国土厅委托宁夏土地和矿业权交易中心发布《宁夏回族自治区土地和矿产权交易中心宁夏中卫市梁水园煤矿区中东部煤炭资源采矿权挂牌出让公告》。2012年3月16日原告针对宁夏国土厅上述行为向被告提出行政复议申请。被告行政复议机构于2012年3月19日收到该申请，于2012年3月23日向原告发出《补正行政复议申请通知书》，要求原告于收到该通知后15日内补交如下证据：1、原告有效营业执照；2、原告法定代表人身份证明；3、被复议行为侵犯原告权益的证明（即原告的探矿或采矿证）；4、本院执行裁定；5、其他。2012年4月1日，原告向被告寄送了《补正材料报告书》及5份证据。被告于2012年4月5日收到了原告的《补正材料报告书》及5份证据。此后，被告既未书面告知原告再行补正，又未针对原告的申请作出不予受理决定或行政复议决定。原告于2012年7月15日再次向被告发出书面报告，要求被告尽快受理原告行政复议申请，先行中止然后撤销被复议行为。2012年7月18日原告又当面向被告工作人员提出上述请求并递交了书面材料。   2012年7月23日，原告以被告不履行行政复议职责违法为由向本院提起行政诉讼。本院于2012年7月30日受理本案。被告于2012年7月31日针对原告上述行政复议申请向原告发出了《行政复议不予受理决定书》（国土资复不字[2010]14号）。此后，原告表示不撤诉。
上述事实有下列证据证明：
1、原告于2012年3月19日向被告提交的行政复议申请书及相关材料；
2、2012年3月20日，被告作出的《补正行政复议申请通知书》；
3、被告于2012年4月5日收到的原告提交的补正材料及凭证；
4、被告于2012年4月9日收到的原告提交的补正材料及凭证；
5、原告于2012年7月18日向被告提交的《宁夏中卫金利工程运输有限公司关于宁夏国土资源厅恢复中卫市梁水园煤矿区中东部煤炭资源采矿权交易的紧急报告》及凭证；
6、原告于2012年7月23日向被告提交的《再次强烈请求撤销宁夏国土厅违法发布的拍卖公告》及凭证；
7、被告于2012年7月27日作出的《行政复议不予受理决定书》（国土资复不字［2012］14号）及发出凭证。

四、判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：
《行政复议法》第十七条规定："行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。"该法第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。《行政复议法实施条例》第二十九条规定：行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。按照该条例的规定，被告收到原告的复议申请后，要求当事人补正（或多次要求补正）均应为书面形式。本案中，被告行政复议机构于2012年3月19日收到原告的复议申请，后于2012年4月5日亦收到了原告根据被告《补正告知书》的要求向被告寄送的《补正材料报告书》及5份证据，直至2012年7月23日原告以被告不履行行政复议职责违法为由向本院提起行政诉讼前，被告既未书面告知原告再行补正，又未针对原告的申请作出不予受理决定或行政复议决定，显已违反《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的上述规定。
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第三款规定："被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审理认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；¨¨¨。"该条第四款规定："原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。"根据上述规定，本院应确认被告未在法定期限内履行行政复议职责违法。鉴于被告在诉讼中已针对原告上述行政复议申请向原告发出了《行政复议不予受理决定书》，故对原告要求被告履行行政复议法定职责的诉讼请求本院不予支持。

五、定案结论
北京市第一中级人民法院依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第三款、第五十条第四款、第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告中华人民共和国国土资源部在法定期限内未履行法定职责违法；
二、驳回原告宁夏中卫市金利工程运输有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中华人民共和国国土资源部负担（本判决生效后7日内交纳）。

六、解说
本案的争议焦点在于：行政复议机关收到行政复议申请后，要求申请人补正相关材料，当事人补正后，如仍不符合复议机关要求，复议机关应当如何做出复议决定。
一种观点认为：《行政复议法实施条例》第二十九条规定：行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。根据该条的规定，行政复议机构要求当事人补正的，必须采取书面形式。根据《行政复议法》第十七条的规定，行政复议机关收到行政复议申请，应当在五日内进行审查，除不符合行政复议法规定的行政复议申请，决定不予受理或不属于本机关受理的行政复议申请外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。本案中，原告接到被告的《补正行政复议申请通知书》后，向被告寄交了相关的材料，此后被告并未再书面通知原告补正，亦未在法定期限内作出不予受理决定，即应视为被告已经受理了原告的行政复议申请，至原告起诉之时，已经远远超过了行政复议法第三十一条所规定的六十日的期限，故应当确认被告在法定期限内未履行法定职责违法。
另一种观点认为，根据《行政复议法实施条例》第二十九条的规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，被告要求原告补正相关材料，在被告指定的期限内，原告补正的材料还是不符合被告的要求，这种情况应当视为原告无正当理由逾期不补正。此种情况下，是原告放弃了行政复议申请，故被告无须对原告的行政复议申请再做出任何决定。原告要求被告履行行政复议的职责，作出复议决定没有事实依据，应当裁定驳回原告的起诉。
我们倾向于第一种观点，理由如下：在本案中，原告提供相关的补正材料后，即认为该材料已经符合了被告《补正行政复议申请通知书》中的要求，并不存在无正当理由逾期不补正的情形。被告收到原告的补正材料后，若认为原告提供的材料不符合要求，应当按照《行政复议法实施条例》第二十九条的规定，根据已有的材料，作出不予受理行政复议申请的书面决定或者采用书面的形式通知原告再行补正。在被告之后并未对原告再进行任何书面告知的情况下，视为原告放弃行政复议申请不符合行政法的正当法律程序原则。本案中，被告自收到原告的补正材料之日起，扣除行政复议审理期限的情形已经不存在，最长在法律规定的六十日内即应作出相应的决定，而至原告起诉之日（被告收到原告补正材料之日起3个月后）被告并未作出任何决定，显已超过上述法律规定的履行职责的期限。
需要说明的是，本案中，原告起诉后，被告针对原告的复议申请作出了《不予受理行政复议申请决定书》，而在原告不撤诉的情况下，应该根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决确认被告在法定期限内未履行法定职责违法。
（吴月、杨晓琼）