（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：潮州市湘桥区人民法院（2012）潮湘法行初字第3号判决书。
二审：潮州市中级人民法院（2012）潮中法行字第14号判决书。
3.诉讼双方
原告：林某。
被告：潮州市工商行政管理局。
5.审判机关和审判组织
一审法院：潮州市湘桥区人民法院
合议庭组成人员：审判长：林丽如；人民陪审员：李伟松、郑绍定
二审法院：潮州市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长郭辉聪;审判员张越彬、佘淡英
6.审结时间：
一审审结时间：2012年5月21日。
二审审结时间：2012年8月23日。
（二）一审情况
1.被诉具体行政行为
2012年1月16日，被告潮州市工商行政管理局（以下简称"工商局"）作出潮工商公开字[2012]2号《关于政府信息公开申请告知书》，告知林某其申请公开的调解意见因调解双方当事人均不同意，该调解意见已作废，因此该信息无法提供，也不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所称的范围。该告知书于2012年1月17日向林某邮寄送达。
2. 一审诉辩主张
原告诉称
2011年12月26日，林某填写了《潮州市工商局政府信息公开申请表》并邮寄给潮州市工商行政管理局，以了解信息，维护自身合法权益所需，向工商局申请公开"工商局掌握制作的在2011年12月19日下午就2011年11月9日受理申请人申诉中国移动通信集团广东有限公司潮州分公司的申诉案作出并提供给申请人签名的《调解书》的政府信息"。 工商局于2011年12月28日收到林某该申请表后，于2012年1月16日作出潮工商公开字[2012]2号《关于政府信息公开申请告知书》，告知林某其申请公开的调解意见因双方均不同意，该调解意见已作废，因此该信息无法提供，也不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所称的范围。该告知书于2012年1月17日向林某邮寄送达，林某于2012年1月20日收到该告知书后不服，认为工商局该答复认定事实不清，适用法律错误，程序违法，遂提起行政诉讼，请求人民法院撤销工商局于2012年1月16日作出的《关于政府信息公开申请告知书》；确认工商局未依法履行政府信息公开义务的行为违法；工商局就林某依申请公开的政府信息限期进行答复。
被告辩称
（1）原告向被告申请公开的政府信息并不存在。原告于2011年6月30日向被告申诉关于潮州移动公司对其所持有的号码为15976599999和13531555555无故进行停机一事，被告依法受理后，于11月25日、12月5日和12月19日组织原告和被申诉人进行调解。因原告与被申诉人未能就申诉事项达成一致协议，被告于2012年12月20日终止调解，并通过邮寄送达方式告知原告。
根据《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》第二十七条的规定和消费调解工作规程，调解书应由双方当事人签名确认，并由办案人员签名，加盖工商行政管理局印章，送达双方当事人后才生效。被告在2011年12月19日调解当天向原告出示的调解书（草稿）并非正式文书，是被告就原告申诉事项提出的调解意见，由于原告与被申诉人最终未能就申诉事项达成一致协议，该调解书（草稿）既未能生效，也没有保存价值。因此，原告向被告申请公开的政府信息并不存在。
（2）被告收到原告信息公开申请后在法定期限内作出《关于政府信息公开申请告知书》（潮工商公开字[2012]2号）认定事实清楚，适用法律适当，程序合法。被告于2012年12月28日收到原告信息公开申请后，于2012年1月17日通过邮寄送达方式向原告送达了《关于政府信息公开申请告知书》（潮工商公开字[2012]2号），告知原告申请的政府信息并不存在，也不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条（证据五）所称政府信息范围。被告作出的《关于政府信息公开申请告知书》（潮工商公开字[2012]2号）认定事实清楚，适用法律恰当，程序合法。
综上所述，被告作出的《关于政府信息公开申请告知书》（潮工商公开字[2012]2号）认定事实清楚，适用法律恰当，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项的规定，请人民法院依法驳回原告的上述全部请求并判令其承担本案的诉讼费用。
2.一审事实和证据
潮州市人民法院经公开审理查明：
2011年12月26日，原告填写了《潮州市工商局政府信息公开申请表》并邮寄给被告，以了解信息，维护自身合法权益所需，向被告申请公开"被告掌握制作的在2011年12月19日下午就2011年11月9日受理申请人申诉中国移动通信集团广东有限公司潮州分公司的申诉案作出并提供给申请人签名的《调解书》的政府信息"。被告于2011年12月28日收到原告该申请表后，于2012年1月16日作出潮工商公开字[2012]2号《关于政府信息公开申请告知书》，告知原告其申请公开的调解意见因双方均不同意，该调解意见已作废，因此该信息无法提供，也不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所称的范围。该告知书于2012年1月17日向原告邮寄送达，原告于2012年1月20日收到该告知书后不服，认为被告该答复认定事实不清，适用法律错误，程序违法，遂于2012年3月26日向本院起诉，请求处理。
另查明：2011年11月9日，被告受理申诉人(本案原告)林某申诉潮州移动公司申诉案。在组织双方当事人进行调解过程中，被告提出二点调解意见，打印成标题为《调解书》的书面意见，并于2011年12月19日告知申诉人与被申诉人。该《调解书》的主要内容为：1、对于原告与潮州移动公司的电信合同是否存在应由法院或仲裁机构裁决，在没有结论之前，由潮州移动公司提供2张新卡给原告使用。2、依据《广东省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第十九条，由潮州移动公司补偿原告交通费人民币400元和误工费人民币400元。因双方均不同意被告所提调解意见，被告于2011年12月20日向林某作出《终止调解通知书》并邮寄给林某，将终止调解意见通知林某。
上述事实有下列证据证明：
（1）《终止调解通知书》以及邮寄挂号信函收据。
（2）《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》第二十七条。
（3）工作规程、广东省"12315"消费者申诉举报机构工作规定（试行）第四十八条
（4）《关于政府信息公开申请告知书》（潮工商公开字[2012]2号）以及邮寄挂号信函收据。
（5）《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条。
（6）《终止调解通知书》及信封。
（7）《关于政府信息公开申请告知书》及信封。
3.一审判案理由
潮州市湘桥区人民法院一审认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第一款的规定，工商局作为行政机关，具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的行政职责。本案工商局在收到林某信息公开申请之日起十五个工作日内对林某作出答复，程序合法。本案中，林某申请公开的《调解书》，是工商局在办理消费者申诉案件过程中，为妥善处理好消费者和经营者发生的消费者权益争议，根据有关法规规章规定的调解制度，向申诉人与被申诉人提出的调解意见。由于双方均不同意该意见，工商局于2011年12月19日提出并告知申诉双方的标题为《调解书》的调解意见最终未形成发生法律效力的文书，对申诉人与被申诉人均不具有法律约束力，也与林某自身生产、生活、科研等特殊需要无关联，未对林某权利义务产生实际影响，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条所指的依申请公开的政府信息范围。工商局对林某作出潮工商公开字[2012]2号《关于政府信息公开申请告知书》，与《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法本意不相违背，并无不当。但应当指出的是，该《调解书》体现了工商局履行调解消费者权益争议工作职责的过程，应作为案件材料予以保存，对此工商局应在今后工作中加以改进。综上，林某的诉讼主张缺乏事实和法律依据，不予支持。
4.一审定案结论
潮州市湘桥区人民法院依照最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条："有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的......"、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回林某的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由林某负担。
（三）二审情况
1.被诉具体行政行为
2012年1月16日，被告潮州市工商行政管理局（以下简称"工商局"）作出潮工商公开字[2012]2号《关于政府信息公开申请告知书》，告知林某其申请公开的调解意见因调解双方当事人均不同意，该调解意见已作废，因此该信息无法提供，也不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所称的范围。该告知书于2012年1月17日向林某邮寄送达。
2.二审诉辩主张
上诉人诉称：
原审判决事实不清，程序违法，适用法律错误。请求判决撤销一审法院作出的判决；确认被上诉人未依法履行政府信息公开义务的行为违法；判令被上诉人就上诉人依申请公开的政府信息限期进行答复。
被上诉人辩称：
被上诉人的答辩意见与一审答辩意见相同，认为：上诉人向被上诉人申请公开的政府信息并不存在。被告收到原告信息公开申请后在法定期限内作出《关于政府信息公开申请告知书》（潮工商公开字[2012]2号）认定事实清楚，适用法律适当，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项的规定，请二审法院依法驳回上诉人的全部上诉请求并判令其承担本案的诉讼费用。
3.二审事实和证据
潮州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
4.二审判案理由
潮州市中级人民法院二审认为：行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。在本案中，林某向工商局申请公开的《调解书》，只是工商局在工作中制作的过程性信息，并不是正式、准确、完整的政府信息，也与林某自身生产、生活、科研等特殊需要无关联。因此，对不属于依申请公开的政府信息，工商局在收到林某信息公开申请之日起十五个工作日内对林某作出答复，已经履行法定告知义务，其对林某作出的潮工商公开字【2012】2号《关于政府信息公开申请告知书》并无不当。原审判决驳回林某的诉讼请求正确，应予维持。林某的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。
5.二审定案结论
潮州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决 驳回上诉，维持原判。
（七）解说
1．确立裁判要旨的理由
本案的审理主要涉及两个问题：政府信息的界定、立法本意的把握。
第一，政府信息的界定问题。
主动公开和依申请主公开是《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称"《条例》"）规定的政府信息公开的两种基本形式。属于主动公开的政府信息主要是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、需要社会公众广泛知晓或者参与的以及反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的，本案林某申请公开的《调解书》显然不属于政府应当主动公开的信息范畴。那么是否属于依申请公开的政府信息呢？申请人申请公开的文件，首先应当属于政府信息，其次才谈得上是否属公开的范围。何谓"政府信息"，是审理政府信息公开行政案件时首先必须甄别的一个问题。《条例》调整对象是"政府信息"，该《条例》第二条对"政府信息"作了一个界定："本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。"其中包含了四个要素：一、信息产生的主体是行政机关；二、信息产生于行政机关履行职责过程中；三、信息既可能是行政机关自身制作的，也可能是行政机关从他处获取的；四、信息是以一定形式记录、保存的。对于第一、三个要素，理解起来不难，实践中争议也不大；实践中争议较大的是第二、四个要素。对于第二个要素"信息产生于行政机关履行职责过程中"的理解，主要是对"履行职责过程"的正确把握。我们认为，"履行职责过程"应当是指行政机关依法对外行使行政管理职权的过程中，即传统行政法中作出具体行政行为的过程中。这种理解与传统理论一致，又充分考虑到政府信息公开案件的特殊性，以便在保持政府透明度和良好行政之间达到一个平衡。因为信息是客观广泛存在的，它无处不在，把"履行职责过程"作过于扩张性的解释将使行政机关的工作负荷过于沉重，最终也不利于公众知情权的保护，也不符合公众利益。本案中，林某申请公开的《调解书》，是工商局在办理消费者申诉案件过程中，为妥善处理好消费者和经营者发生的消费者权益争议，根据有关法规规章规定的调解制度，向申诉人与被申诉人提出的调解意见。由于双方均不同意该意见，最终未形成发生法律效力的文书。工商局受理的是作为消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,与经营者发生消费者权益争议的申诉。消费者申诉后,可以与经营者协商和解；而作为受理消费申诉的工商局则可以在双方自愿的基础上召集双方进行调解，促使双方和解解决纷争，但调解并不是工商局应当履行的职责。相应地，工商局在组织双方当事人进行调解过程中所提出二点调解意见，打印成标题为《调解书》的书面意见，因双方均不同意，最终未形成发生法律效力的文书，故该《调解书》也不属于政府信息。
第二、立法本意的把握问题。
《条例》的立法目的有三个:一是"保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息"的知情权。这是首要的立法目的，彰显了政府关注民生、保障民权、为民服务的宪法精神和宪法理念。二是"提高政府工作的透明度，促进依法行政。"这是重要的立法目的， 体现了信息公开对构建阳光政府，促进依法行政的基础性作用。三是"充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会的服务作用。这一立法目的体现了信息的服务功能。正确理解立法目的，理顺裁判基本思路，是审理政府信息公开案件应当把握好的问题。最高人民法院于2009年6月下发的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中特别提出：要依法慎重受理和审理政府信息公开行政案件，正确处理公开与例外的关系。既要保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权、监督权，促进政务公开和服务型政府建设，又要注意把握信息披露的时间、对象和范围，保证政府信息公开不危及国家安全、经济安全、公共安全和社会稳定。
2009年6月18日，最高人民法院行政庭在山东威海召开关于审理政府信息公开行政案件司法解释起草工作座谈会，赵大光庭长就起草思路强调：《政府信息公开条例》赋予公民知情权的范围很广，但我们不能过于理想化，宁可保守些，不要太冒险，要根据行政诉讼法的规定，来确定行政诉讼的受案范围和原告资格，做到既积极又慎重。本案中，林某申请公开的《调解书》，工商局在组织双方当事人进行调解过程中所提出二点调解意见，打印成标题为《调解书》的书面意见， 因双方均不同意，最终未形成发生法律效力的文书，对申诉人与被申诉人均不具有法律约束力。实际上，因工商局所提的二点调解意见，已在上述申诉案调解过程中向申诉人即林某出示，林某已察看并知悉了调解意见的内容，其"了解信息"的目的已达到；而因申诉双方均不同意该《调解书》中所提的二点调解意见，故该《调解书》并未生效，也与林某自身生产、生活、科研等特殊需要无关联，未对林某权利义务产生实际影响。因此，工商局对林某作出潮工商公开字[2012]2号《关于政府信息公开申请告知书》，与《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法本意不相违背，并无不当。
2.运用裁判要旨应当注意的问题
（1）本案庭审中，经询问工商局，工商局表示林某申请公开的《调解书》已作废，现已不存在；而《调解书》中有林某签名部分又被撕掉，《调解书》中的内容只是工商局在工作中制作的过程性信息。本案最终认定该《调解书》不属于政府信息而驳回林某的诉讼请求。但这里涉及申请公开的信息是否存在的举证问题。在审理该类案件时，被告如果主张政府信息不存在的，应当提供经过合理查询的证据，即被告对政府信息不存在负有举证责任。如果法律规定行政机关有制作某一信息的法定职能，行政机关主张某一信息不存在，又不能给出合理理由的，应当在判决中确认其违法；如果法律没有明确规定行政机关有制作信息的职能，那么行政机关主张信息不存在的，原告也无法举证时，则应当判决驳回原告的诉讼请求。原告能够提供被告保有政府信息线索的，可以申请人民法院调取证据。作为申请人的原告之所以要求公开政府信息，就是因为他不了解、不掌握。一方面，虽然政府信息掌握在行政机关手中，但出于保密的传统习惯，其在提供证据方面比一般的行政领域会更为消极。因此，法院在调取证据方面，就要比在一般行政案件中更有作为。
（2）林某申请公开的《调解书》只是工商局在工作中制作的过程性信息，虽最终未能生效，但该文书体现了工商局履行调解消费者权益争议的工作过程，虽无法制作成具备法定形式且具有法律效力的调解书，未对申诉双方权利义务产生影响，但也应作为案件材料予以保存，对此，法院在判决书明确指出工商局这一履职过程中的瑕疵，并督促其应在今后工作中加以改进。
（林丽如）
【裁判要旨】行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。行政机关在工作中制作的过程性信息，并不是正式、准确、完整的政府信息，也与被申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关联，不属于依申请公开的政府信息。
