（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：海南省儋州市人民法院（2002）儋法行初字第17号。
二审判决书：海南省海南中级人民法院（2003）海南行终字第1号。
3.诉讼双方
原告（被上诉人）：海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所。
法定代表人：羊某，该所所长。
委托代理人（一审）：符某，海南省儋州市气象局干部。
委托代理人（一、二审）：蔡某，海南省儋州市气象局干部。
委托代理人（二审）：符某1，海南省气象局干部。
被告（上诉人）：海南省儋州质量技术监督局。
法定代表人：王某，该局局长。
委托代理人（一审）：朱某，海南省质量技术监督局干部。
委托代理人（一、二审）：范某，海南省质量技术监督局干部。
委托代理人（二审）：周某，海南省质量技术监督局干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院：海南省儋州市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李郁安；审判员：王昌銮、黎琳。
二审法院：海南省海南中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄海浪；审判员：王东史；代理审判员：汪永清。
6.审结时间
一审审结时间：2002年11月12日。
二审审结时间：2004年4月5日（含请示期间）。
（二）一审诉辨主张
1.被诉具体行政行为：被告海南省儋州质量技术监督局认为海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所自1996年11月13日成立以来，未经计量认证，对外开展防雷检测业务及未按规定申请使用属于强制检定范围的接地电阻测量仪，已违反了《中华人民共和国计量法实施细则》第三十二条第一款第（一）项和第十一条第二款第（一）项的规定，根据《中华人民共和国计量法实施细则》第五十五条第一款第（一）项和第四十六条第一款第（一）项的规定，于2002年7月26日以（儋）质技监罚字［2002］第001号行政处罚决定书，对原告作出如下处罚：（1）责令停止防雷检测；（2）处以人民币2000元的罚款。
2.原告海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所诉称：海南省儋州质量技术监督局认定我单位自1996年以来未经计量认证，对外开展防雷检测业务，是没有法律依据的。因为：（1）防雷装置检测行为不属于《中华人民共和国计量法》调整的范围。《中华人民共和国计量法》第二条规定：“在中华人民共和国境内，建立计量基准器具、计量标准器具，进行计量检定，制造、修理、销售、使用计量器具，必须遵守本法。”防雷装置检测并非《中华人民共和国计量法》所指的任何一种计量行为，所以防雷装置检测不能适用《中华人民共和国计量法》。（2）防雷装置检测机构不是产品质量检验机构不应进行计量管理。防雷装置检测机构与产品质量检验机构是不同的，防雷装置检测机构是指从事防雷装置安全性能检测的机构，不是对防雷产品质量进行检验，而是对防雷装置安全性能的检测。防雷装置检测机构是属于《中华人民共和国气象法》、《防雷减灾管理办法》的调整范围，所以防雷装置检测机构不适用《中华人民共和国计量法实施细则》第三十二条的规定。同时，被告认定我所未按规定申请使用属于强制检定范围的接地电阻测量仪，我所认为接地电阻测量仪是从海南省质量测试所购买的，多年来没有接到省质量测试所或儋州市质量测试所要求接地电阻测量仪检定的通知，但我所已主动向省质量测试所送检，并具有核准证书和检定证书，所以被告认定我所未按规定申请使用属于强制检定范围的接地电阻测量仪没有事实根据，依法应予撤销。
3.被告海南省儋州质量技术监督局辩称：《中华人民共和国计量法》第二十二条规定：“为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格。”《中华人民共和国计量法实施细则》第三十二条明确规定：“为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门计量认证。”海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所属于防雷装置检测单位，防雷装置检测单位作为向社会出具公证数据的产品质量检验机构，依法必须进行计量认证。海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所自1996年11月13日成立以来，未经计量认证，对外开展防雷检测业务，已严重违反了《中华人民共和国计量法实施细则》的规定，我局给予处罚是正确的。
（三）一审事实和证据
儋州市人民法院经审理查明：海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所于1996年10月被批准成立。该所自成立以来对外开展防雷装置检测业务，出具防雷装置检测报告。该所未经检定使用属于强制检定范围型号分别为沪02250114号ZC29B-1型、京00000111号ZC-8型和沪01010001号ZC29B-1型的接地电阻测量仪。被告认为原告行为已违反了《中华人民共和国计量法实施细则》第三十二条第一款第（一）项、第十一条第二款第（一）项的规定，于2002年7月16日作出（儋）质技监罚告字［2002］第001号行政处罚告知书，并根据《中华人民共和国计量法实施细则》第五十五条第一款第（一）项、第四十六条第一款第（一）项的规定，于2002年7月26日作出（儋）质技监罚字［2002］第001号行政处罚决定书决定给予原告以下行政处罚：（1）责令停止防雷检测；（2）处以人民币2000元的罚款。
上述事实有如下证据证明：
1.2002年7月4日海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所法定代表人羊某的调查笔录；2002年7月8日儋州市防雷技术所王某1的调查笔录；2002年7月16日海南省儋州质量技术监督局（儋）技监罚告字［2002］第001号行政处罚告知书。
2.2002年1月28日海南省儋州市防雷装置检测报告书。
3.海南省儋州质量技术监督局2002年7月26日（儋）质技监罚字［2002］001号行政处罚决定书。
4.2001年7月14日中央机构编制委员会中编发［2001］1号中央机构编制委员会关于印发《地方国家气象系统机构改革方案》的通知。
5.2000年8月4日中国气象局政策法规司气法发［2000］22号关于防雷检测机构计量认证问题的复函。
（四）—审判案理由
儋州市人民法院经审理认为：《中华人民共和国计量法》调整的对象是计量法律关系，只有进行计量检定、制造、修理、销售、使用计量器具的行为，才能由《中华人民共和国计量法》及其配套法规调整，除此之外的其他行为由其他法律、法规调整。《中华人民共和国气象法》明确赋予各级气象主管机构防雷工作的行政管理职能。《防雷减灾管理办法》第十九条规定：“对从事防雷装置检测防雷工程专业设计或者施工的单位实行资质管理制度。”可见，原告对防雷装置进行检测并对外出具防雷装置检测报告的行为受《中华人民共和国气象法》、《防雷减灾管理办法》的规范和调整，对防雷装置检测机构依法应实行资质管理。被告依据《中华人民共和国计量法实施细则》第三十二条的规定，要求防雷装置检测机构必须经过计量认证，属适用法律错误。被告以原告对外开展防雷装置检测业务未经计量认证为由作出的处罚决定显然是错误的，依法应予撤销。原告未经检定使用强制检定的接地电阻测量仪，违反了《中华人民共和国计量法》的规定，依据《中华人民共和国计量法实施细则》第四十六条的规定应予以处罚。但被告作出的行政处罚决定，既然认定原告存在两种违法事实，且两种违法事实的处罚依据是不同的，被告就应分别作出处罚，而被告对两种违法事实一并作出罚款处罚，显然违反法定程序。综上所述，被告2002年7月26日作出的（儋）质技监罚字［2002］第001号行政处罚决定书，适用法律、法规错误、违反法定程序理应撤销。
（五）一审定案结论
儋州市人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目的规定，作出如下判决：
撤销被告海南省儋州质量技术监督局2002年7月26日作出的（儋）质技监罚字［2002］第001号行政处罚决定书。
（六）二审情况
1.二审诉辩主张
（1）上诉人海南省儋州质量技术监督局诉称：一审法院关于《中华人民共和国计量法》及其配套法规的调整范围仅限于该法的第二条规定的观点犯了以偏概全的错误，因为除第二条之外，《中华人民共和国计量法》第三条、第十六条、第二十二条也将其他事项纳入了计量法的调整范围。一审法院认为，国家质监局作出的《关于避雷针及避雷装置检测机构是否需要计量认证的答复》（以下简称《答复》）和国家质监局、国家气象局联合下发的《关于对各级防雷检测机构开展计量认证工作的通知》（以下简称《通知》）的规定与《中华人民共和国气象法》、《防雷减灾管理办法》的规定相冲突，故《答复》和《通知》有关认证的规定无效。上诉人认为，《答复》和《通知》中的规定与《中华人民共和国气象法》、《防雷减灾管理办法》的规定之间根本不存在任何冲突。另外，因《答复》和《通知》是根据《中华人民共和国计量法实施细则》第六十四条的授权性规定作出的有权解释，故其具有无可争议的法律效力。一审法院认为上诉人对被上诉人的两种违法事实一并处罚，违反法定程序，于法无据，是完全错误的。综上所述，一审判决错误，请求二审法院依法撤销一审判决，维持上诉人作出的处罚决定。
（2）被上诉人海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所辩称：我所对防雷装置进行检测并出具防雷装置检测报告的行为，属于《中华人民共和国气象法》、《防雷减灾管理办法》的规范调整范围，防雷装置检测机构依法应实行资质管理，法律、法规已明确规定。因此防雷装置检测机构不适用《中华人民共和国计量法》及其实施细则的调整。而上诉人依据《中华人民共和国计量法》及其实施细则对我所作出行政处罚显然是适用法律错误。国家质监局［1997］质技监罚字第050号《关于避雷针及避雷装置检测机构是否需要计量认证的答复》和国家质监局、国家气象局联合下发的《关于对各级防雷检测机构开展计量认证工作的通知》要求防雷装置检测机构要进行计量认证，说明这两份文件与《中华人民共和国气象法》和《防雷减灾管理办法》是存在冲突的，而且这两份文件是在《中华人民共和国气象法》和《防雷减灾管理办法》颁发实施之前产生的文件，根据法律效力的原则，法律、法规的效力高于一般性文件，这两份文件应服从《中华人民共和国气象法》和《防雷减灾管理办法》的规定。综上所述，法律、法规已经明确对防雷装置检测机构应该实行资质管理而不是计量认证。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院给予维持。
2.二审事实和证据
经审理，二审法院确认了一审法院认定的案件事实和证据。
3.二审判案理由
海南省海南中级人民法院认为：被上诉人儋州市防雷技术所是气象部门所属从事防雷工作的职能单位。法律、法规已明确规定各级气象主管机构防雷减灾工作的行政管理职能，同时明确规定了对从事防雷装置检测的单位及个人实行资质管理制度。被上诉人在具有防雷装置检测资质的情况下，开展防雷装置检测工作并出具检测报告，是依法履行管理职能的行为。上诉人儋州质量技术监督局认为被上诉人对外开展防雷装置检测业务未经计量认证，违反了《中华人民共和国计量法实施细则》第三十二条的规定，属于对法律理解错误。被上诉人既不属于为社会提供公证数据的产品质量检验机构，也不属《中华人民共和国计量法实施细则》规定的必须进行计量认证的机构。上诉人认为被上诉人属产品质量检验机构，并以未经计量认证为由对其进行处罚，显属适用法律错误，其所作出的行政处罚应予撤销。虽然上诉人未经检定使用强制检定的接地电阻测量仪，违反了《中华人民共和国计量法》的规定应予处罚，但上诉人对两种不同性质的行为一并作出罚款处罚，因其所作的（儋）质技监罚字［2002］第001号行政处罚决定书因适用法律错误应予撤销，故其对被上诉人违法使用接地电阻测量仪的处罚也应一并撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。
4.二审定案结论
海南省海南中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
（七）解说
本案是一起行政管理相对人不服技术监督管理部门所做的行政处罚行为而引起的行政诉讼案件。本案双方当事人对行政处罚决定认定的事实并无大的争议，双方争议的焦点是原告是属于防雷装置检测机构还是产品质量检验机构；其机构是应资质认证还是应计量认证和选择法律适用的问题。所以，本案审查的重点就是海南省儋州质量技术监督局的行政处罚决定认定海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所作为产品质量检验机构未经计量认证、对外开展防雷装置检测业务及未按规定申请使用属于强制检定范围的接地电阻测量仪和选择法律适用进行处罚是否正确。
1.海南省儋州质量技术监督局所作出的处罚决定认定海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所属于对外开展防雷装置检测业务、向社会出具公证数据的防雷装置检测单位必须进行计量认证是错误的。首先，要界定海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所是属于防雷装置检测机构还是产品质量检验机构。对此，双方各持己见。但根据《中华人民共和国气象法》、《防雷减灾管理办法》的规定，防雷装置检测并非是对防雷产品质量进行检验，不属《中华人民共和国计量法》所指的任何一种计量行为，故此不属产品质量检验机构的行为。海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所进行防雷装置检测是对防雷装置安全性能进行检测，并对外出具防雷装置检测报告，是根据《中华人民共和国气象法》的规定，行使其行政管理职能，其单位性质属防雷装置检测机构。其次，防雷装置检测机构是应资质认证还是应计量认证。根据《中华人民共和国计量法》等有关法律规定，防雷装置检测机构仅需资质认证，不需要计量认证。
2.海南省儋州质量技术监督局认定海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所有未经计量认证对外从事防雷装置检测的行为，以及海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所违反《中华人民共和国计量法》、未按规定申请使用属强制检定范围的接地电阻测量仪的行为，已违反了《中华人民共和国计量法实施细则》第三十二条、第十一条的规定，依据《中华人民共和国计量法实施细则》第五十五条和第四十六条的规定，一并累加进行行政处罚的具体行政行为实属适用法律错误。首先，海南省儋州质量技术监督局因将本应受资质认证的防雷装置检测机构的海南省防雷技术中心儋州市防雷技术所界定为必经计量认证的产品质量检验机构，而适用《中华人民共和国计量法实施细则》的规定对其进行行政处罚，显属适用法律错误。其次，海南省儋州质量技术监督局所作的行政处罚决定书所依据的法律没有款、项的规定，而海南省儋州质量技术监督局作出的行政处罚决定书却引用款、项，属适用法律错误。最后，按照《中华人民共和国计量法实施细则》的规定，未按规定申请使用属于强制检定范围的接地电阻测量仪的违法行为，仅能作出“责令其停止使用，可并处一千元以下的罚款”的处罚。但海南省儋州质量技术监督局将其连同仅应资质认证的行为一并累加作出“责令停止防雷检测，处以人民币2000元的罚款”的行政处罚，也属适用法律错误。
综上所述，一审法院判决撤销海南省儋州质量技术监督局2002年7月26日作出的（儋）质技监罚字［2002］第001号行政处罚决定，二审法院维持一审法院判决是正确的。
（海南省海南中级人民法院 廖世健）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2005年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第274 - 279 页
