（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：山东省招远市人民法院（2011）招行初字第56号判决书。
二审判决书：山东省烟台市中级人民法院（2011）烟行终字第85号判决书。

2.案由：治安行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：蒋某，女，农民，住招远市。
委托代理人：赵恩田，山东浩源律师事务所律师。
被告（上诉人）：招远市公安局，地址：招远市府前路2号。
法定代表人：孙某，局长。
委托代理人：朱某、王某，招远市公安局工作人员。
第三人（被上诉人）：王某1，女，工人，住招远市。
委托代理人：蒋某1，第三人之夫，教师，住址同上。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：山东省招远市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李天增；审判员：王新东；代理审判员：张法祥。
二审法院：山东省烟台市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨波；审判员：张磊玉、王树谦。

6.审结时间
一审审结时间：2011年6月29日。
二审审结时间：2011年10月18日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告招远市公安局于2011年5月6日对原告蒋某作出招公（行）决字［2011］第35号公安行政处罚决定书，认定：2010年9月27日18时20分许，在招远市梦芝街道办事处建设银行家属楼楼下，因琐事蒋某用手提包将王某1的眼部打伤。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，决定给予蒋某行政拘留5日并处罚款500元的处罚。

2.原告诉称
2010年9月27日18时20分许，原告既没有看到过被害人王某1，更没有用手提包打过被害人。被告认定原告殴打第三人没有事实依据；另外，根据《治安管理处罚法》的相关规定，治安案件应在30日内办结，被告在2010年9月27日接到报案，却在2011年5月6日才作出处罚决定书，违反法定程序，要求撤销被告作出的处罚决定。

3.被告辩称
原告蒋某殴打第三人王某1的违法事实，有当事人陈述、证人证言等证据证实，事实清楚，证据确凿。被告的办案期限经过了审批延长，符合法律的规定，程序合法，处罚适当，请求维持被告所作的处罚决定。

4.第三人述称
事发时原告蒋某抢去第三人的手提包，殴打第三人的头部、眼部，在场有多人证实，原告主张事发时其既没有看见第三人，且否认用手提包打过第三人，纯粹是狡辩。因原告一直不配合被告民警调查，致案件超期处理，这是由原告造成的，不应由被告承担责任。被告所作的处罚事实清楚，证据充分，程序适当，应予维持。

（三）一审事实和证据
山东省招远市人民法院经公开审理查明：原告蒋某与第三人王某1之夫蒋某1系姐弟关系，双方因赡养老人问题前有矛盾。2010年9月27日上午，第三人夫妇找到赶集做买卖的原告，第三人之夫蒋某1与原告发生争执。当日下午，原告夫妇去第三人之夫蒋某1的工作单位找蒋某1未果。当日18时20分许，在市区梦芝街道办事处第三人居住的建设银行家属楼楼下，原告遇到骑自行车从外面归来的第三人，原告与第三人再次发生争执，后原告夺过第三人随身携带的手提包，并用该手提包殴打第三人，致第三人头部受伤。经医院诊断为闭合性脑外伤、头皮血肿。
事发后，第三人即报警。2010年9月30日被告下设的梦芝派出所对该案进行受案登记，后进行了传唤、调查等工作。同年10月26日，被告审批同意该案延长办案期限30日。2011年5月6日18时10分，被告经办民警对原告进行了处罚前的告知，制作了公安行政处罚告知笔录，该告知笔录上告知内容共两项，一是告知拟作出处罚决定的事实理由和依据，并告知原告有权进行陈述和申辩；二是拟作出行政拘留5日并处罚款500元的行政处罚，并告知原告“对公安机关拟作出的上述处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，有权要求听证。如果要求听证，应当在被告知后三日内提出，逾期视为放弃听证”。当日18时30分，被告经办民警向原告宣读并送达了招公（行）决字［2011］第35号公安行政处罚决定书，决定给予原告行政拘留5日并处罚款500元的处罚。原告不服该处罚决定申请行政复议，并交纳保证金1 000元，被告对原告暂缓执行行政拘留。后原告不服诉至本院。
上述事实有下列证据证明：
1.2010年9月30日、2月26日、4月21日对王某1的三次询问笔录及2011年4月1日王某1提供的自述材料；
2.2010年9月30日、4月21日对蒋某1的两次询问笔录；
3.2010年9月30日对蒋某2的询问笔录；
4.2011年2月26日对崔某的询问笔录；
5.2011年3月28日对路某的询问笔录；
6.2011年3月28日对王某2的询问笔录；
7.2011年3月28日对张某的询问笔录；
8.2011年4月18日路某辨认笔录；
9.第三人被打后受伤照片复印件三张；
10.第三人门诊病历。
上述1～10号事实方面证据，用以证明2010年9月27日18时20分许，在梦芝办事处建行家属楼楼下，因琐事原告蒋某用第三人的手提包殴打第三人的头面部，致第三人眼部受伤。
11.受案登记表，证实梦芝派出所于2010年9月30日受理了该案；
12.传唤证，证实2010年11月5日、2011年4月24日梦芝派出所先后两次对原告进行了传唤；
13.延长办案期限审批表，证实2010年10月26日，梦芝派出所依法报请市公安局批准，延长办案期限30日；
14.出警情况说明；
15.前科查询情况；
16.公安行政处罚告知笔录，证实办案民警在对原告进行处罚前，依法进行了处罚告知，原告拒绝在该告知笔录上签字；
17.公安行政处罚审批表；
18.公安行政处罚决定书及送达第三人的送达回执；
19.暂缓执行行政拘留审批表；
20.暂缓执行行政拘留通知书；
21.收取保证金审批表；
22.收取保证金通知书。
上述11～22号程序方面证据，用以证明被告进行了受理、传唤、调查、审批查处、送达等执法程序。
23.法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定。
法院对被告提供的上述1～10号事实方面证据和23号法律依据，予以确认；对被告提供的上述11～22号程序方面证据，认为不能证明被告办案程序合法，不予确认。

（四）一审判案理由
山东省招远市人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”的规定，被告招远市公安局有权对本辖区内违反治安管理的行为进行处罚，被告主体资格适格。
本案的焦点是，被告作出处罚决定的具体行政行为是否违反法定程序，即被告的办案程序是否合法。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条的规定，被告办理该案的期限不得超过30日，案情重大复杂的，可以延长30日。被告于2010年9月30日受理该案，到期后又延长办案期限一个月，应于2010年11月30日前办结该案。但被告直到2011年5月6日才对原告作出处罚决定。在被告提供的证据材料中，不存在为查明案情进行鉴定等中止该案办理的情况，被告也没有提供原告有逃跑或躲避调查的证据。被告这种迟延履行法定职责的行为，违反了行政管理的效率性原则，应视为程序违法。
另外，被告在处罚前进行告知时，告知原告根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，有权要求听证，且听证应在被告知后3日内提出。虽然听证不是治安拘留的法定程序，也非法定告知事项，但被告既然告知原告有权要求听证且应在被告知后3日内提出听证要求，被告就是设定、赋予了当事人要求听证的权利，在此期间被告就不能作出处罚决定。被告在原告可以提出听证要求的期限内作出处罚决定，实际上是剥夺了原告听证的权利，违背了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定；况且本案原告对是否要求听证，并没有当即作出答复，被告没有提供证据证实原告已经放弃了要求听证的权利。被告办案程序显属违法，其作出的处罚决定不能成立。综上，被告招远市公安局对原告作出的招公（行）决字［2011］第35号公安行政处罚决定书，程序违法，应予撤销。原告诉称被告办案程序违法的主张，本院予以支持。

（五）一审定案结论
山东省招远市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，作出如下判决：
撤销被告招远市公安局于2011年5月6日作出的招公（行）决字［2011］第35号公安行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告招远市公安局负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
1）上诉人蒋某诉称：一审法院判决撤销被告招远市公安局的处罚决定正确，但认定原告殴打第三人错误。
2）上诉人招远市公安局诉称：该治安案件是因客观原因造成不能在60日内处结。本案属于近亲属间打架，取证困难，被告进行了大量的走访、说服和调查工作，直至事实清楚，因此不能以办案期限仅为60日为标准认定行政行为违反法定程序；另外听证不是行政拘留的法定告知事项和程序。虽然告知笔录中存在告知内容，但这是通用的文书格式，在实践中，对不需要告知听证权利的，划掉即可。即使告知笔录中存在让人误解的地方，那也属于文书制作的瑕疵，不应认定为执法的程序性问题，不影响处罚决定的成立和效力。
（2）被上诉人辩称
原审原告蒋某殴打第三人事实清楚，证据充分；原审被告公安机关办案超出期限完全是因为原告蒋某逃跑躲避、不配合公安机关办案所致。

2.二审事实和证据
山东省烟台市中级人民法院经审理查明：对于上诉人招远市公安局提交的程序部分证据，原审法院已经履行了庭审质证程序，能够证明上诉人招远市公安局的办案程序，原审法院不予确认不妥，本院依法予以确认。本院同意原审法院对上诉人招远市公安局提交的实体部分和法律依据部分的分析意见。根据以上可定案证据，本院查明的案件事实与原审法院查明的事实一致。

3.二审判案理由
山东省烟台市中级人民法院经审理认为：上诉人蒋某殴打原审第三人的事实清楚，其主张原审第三人是被他人误伤的理由、证据不足，本院不予支持。上诉人招远市公安局对上诉人蒋某进行处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚幅度适当，故上诉人蒋某的上诉理由不成立。上诉人招远市公安局办理该治安行政案件，超出了法定的办案期限，结合该案，应确认为上诉人招远市公安局对上诉人蒋某作出的处罚决定程序上存在瑕疵。上诉人招远市公安局在履行告知听证程序后即对行政相对人作出处罚决定，使上诉人蒋某失去了要求举行听证的权利，原审法院认定上诉人招远市公安局的处罚程序违法并无不当，上诉人招远市公安局的上诉理由不成立，本院不予支持。

4.二审定案结论
山东省烟台市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案争议的焦点是，听证程序并非治安处罚的法定程序，在告知后能否在当天即作出处罚决定。
对该问题，曾存在两种不同意见：
一种意见认为，公安机关在作出处罚决定前向被处罚人进行了告知，也听取了其申辩。对于听证，因其不是作出行政拘留前应当告知的法定事项，故公安局在告知后的同日即可以作出处罚决定。公安局作出处罚的程序合法。
另一种意见认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。公安部公通字（1996）62号《关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的通知》规定：《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出较大数额罚款的行政处罚决定之前，当事人有权要求听证。现就公安机关行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额规定如下：对个人处以2 000元以上罚款的……在作出处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证。由此可见，听证只是行政处罚在特殊情况下的一个必经程序，当事人要求举行听证的权利也是行政机关根据其对当事人拟作出处罚的幅度而依法设立、赋予当事人的一项权利。设立听证程序的目的和出发点，是为了更好地查明事实、听取当事人的意见，从而作出正确、适当的处罚。在法律、法规、规章和规范性文件没有禁止的情况下，行政机关对没有达到举行听证标准的行政处罚案件设立当事人要求听证的权利并无不当。
本案中，虽然被告招远市公安局对原告蒋某拟作出的行政处罚没有达到举行听证的标准，但是被告在对行政相对人蒋某进行处罚时所作的告知笔录明确记载有“三日内可要求听证”的内容，因此，招远市公安局在履行告知程序后就应当依法给予蒋某三天的时间考虑是否要求举行听证，此期间内不能对被处罚人作出处罚决定。但是，招远市公安局却在履行告知程序20分钟后即对蒋某作出处罚决定，使被处罚人蒋某失去了要求举行听证的权利，被告处罚程序应属违法，其处罚决定应予撤销。
法院在判决时采纳了第二种意见。通过该案的审理，应明确以下问题：
一是关于程序瑕疵与程序违法的区别。一审法院认定被告超出法定办案期限，系程序违法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条的规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过30日，案情重大复杂的，经批准可以延长30日。被告招远市公安局于2010年9月30日受理该案，到期后又延长办案期限一个月，应于2010年11月30日前办结该案。但被告直到2011年5月6日才对原告作出处罚决定。在被告提供的案卷材料中，不存在为查明案情进行鉴定等中止该案办理的情况，也不存在违法行为人逃跑或躲避调查的情形。被告迟延履行法定职责的行为，违反了行政管理的效率性原则，应视为程序违法。二审法院对被告超出法定办案期限，确认为程序上存在瑕疵。
程序违法和程序瑕疵是两个既有联系又有区别的概念，实践中这两个概念可能会发生交叉，甚至相同的违反法定程序的行为，在此案中可能定性为程序违法，在彼案中可能就会定性为程序瑕疵。区分这两个概念的关键，在于是否对当事人的实体权利义务造成影响。本案公安机关虽然超期办结案件，但认定的事实基本清楚，适用法律正确，对当事人的实体权利义务并未产生实质性的影响，故二审法院确认被告办案程序存在瑕疵较为妥当。
二是人民法院对行政案件的合法性审查原则。人民法院对具体行政行为的审查，不仅审查内容，还审查具体行政行为的主体及其权限范围、客体、程序、目的的合法性，以及适用法律的正确性。也就是在行政审判中，对具体行政行为是否构成违法进行全面审查并作出判决。本案被告招远市公安局在处罚前进行告知时，告知原告有要求听证的权利，且听证应在被告知后3日内提出。虽然听证程序不是治安拘留的法定程序，也非法定告知事项，但被告既然告知原告有权要求听证且应在被告知后3日内提出，就是设定、赋予了原告听证的权利，被告在此期间就不能作出处罚。被告在当事人可以提出听证的期限内作出处罚决定，实际上是剥夺了当事人听证的权利，属于程序违法。该程序违法之处是法官通过审判活动审查得出，尽管原告在诉讼中并没有主张被告存在该程序违法。法院对具体行政行为是否合法进行全面审查，不论当事人在诉讼中是否主张或提起。
三是行政案卷排他原则。对于被告办案程序违法问题，虽然被告辩称，不能在规定的期限内结案是因违法行为人一直不配合调查，证人不愿作证，取证困难，为此被告进行了大量走访、说服、调查和调解工作，但双方未能达成协议。被告告知笔录中有告知听证的内容，系文书制作瑕疵，不影响处罚决定成立。被告所主张的上述抗辩理由，在其提交的行政卷宗中并没有反映出来。告知笔录中有告知听证的内容，也并非文书制作瑕疵。众所周知，行政机关的行政案卷，既应包括案件事实，也应包括法律适用事实，还应包括程序过程事实等，也就是说行政主体、行政相对人以及利害关系人在整个行政程序中的所有活动都应包括在内。根据“行政案卷排他原则”，行政主体作出的具体行政行为只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉和未论证的事实为根据。人民法院对行政机关具体行政行为的司法审查，也是根据行政机关的行政案卷所反映的案件事实进行的，不允许行政机关以案卷中没有记载的事实和证据作为证明行政行为合法性的理由，一、二审法院对被告辩称的理由不予采信是正确的。程序违法，必然导致处罚结果不成立。
（山东省招远市人民法院　李天增）