（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：上海市闸北区人民法院（2000）闸行初字第18号。
二审判决书：上海市第二中级人民法院（2000）沪二中行终字第202号。

2.案由：不服行政处罚决定案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：上海市民办恒银中学。
法定代表人：承某，董事长。
委托代理人（一审）：俞飞跃，上海市竞业律师事务所律师。
委托代理人（二审）：潘培生，上海市大明律师事务所律师。
被告（被上诉人）：上海市闸北区教育局。
法定代表人：黄某，局长。
委托代理人：吴某，女，该局工作人员。
委托代理人：江惠强，上海市长城律师事务所律师。
第三人：上海恒集企业有限公司。
法定代表人：严某，董事长。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：上海市闸北区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张根宝；审判员：朱明忠、陆国强。
二审法院：上海市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张海棠；审判员：钱锡青；代理审判员：王朝晖。

6.审结时间
一审审结时间：2000年8月30日。
二审审结时间：2000年12月14日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：上海市闸北区教育局（以下简称闸北教育局）于2000年5月22日做出的行政处罚决定，认定上海民办恒银中学（以下简称恒银中学）系上海恒集企业有限公司（以下简称恒集公司）申办的民办完全中学，1998年7月批准建立，暂借上海中医学校招生、办学。2000年初迁址至毛家弄82号，租借上海表壳三厂的旧厂房改造办学。恒银中学在2000年3月至4月拖欠教师员工的工资；未执行财务、会计制度，学校开办至1999年10月间，财务、资金管理不规范；学校租用旧厂房改造校舍不符合有关规定，教育教学设备、器材缺乏，没有音乐、美术、劳技、语音教室和图书阅览室，实验室无法使用；学校迁址开学2个多月，学生没有上过实验课，不能完成物理、化学、体育、劳技课程计划和大纲要求，学生得不到全面发展，教育质量低，学生对学校教学质量不满，学生要求转学。上海东方电视台对学校存在的问题在2000年4月13日的“东视广角”播出，造成恶劣的社会影响。闸北区教育局认为恒银中学已不具备《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第二十六条第（三）项、第（四）项规定的基本办学条件，学校管理混乱，教学质量低下，社会影响恶劣。根据《社会力量办学条例》第五十五条规定，做出对恒银中学吊销办学许可证的行政处罚。

2.原告诉称：闸北教育局对其做出吊销办学许可证的行政处罚，认定事实不清，执法程序违法，请求撤销具体行政行为。

3.被告辩称：恒银中学已不具备《教育法》规定的基本办学条件，学校管理混乱，教学质量低下，社会影响恶劣，其根据《社会力量办学条例》第五十五条规定，对恒银中学做出吊销办学许可证的行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确，执法程序合法，请求法院维持具体行政行为。

4.第三人述称：恒集公司同意恒银中学意见。

（三）一审事实和证据
上海市闸北区人民法院经公开审理查明：恒银中学拖欠教师员工工资，管理混乱，其使用旧厂房改建作为教学场所，与办学必须达到的基本条件和基本标准相距甚远，直接影响正常教学工作的开展，缺乏必要的教学设施，教学质量低下，上海东方电视台对学校存在的问题进行了报导，对社会造成一定影响，闸北教育局在作出行政处罚之前，向恒银中学告知了拟作行政处罚的事实、理由及依据及申辩的权利，并告知恒银中学有关听证的权利，通知了听证会的时间、地点，恒银中学放弃了听证的权利。
上述事实有下列证据证明：
1.恒银中学校长吴某证明恒银中学拖欠教师及行政人员2000年3月至4月份的工资的两份情况反映。
2.上海市审计事务所“关于上海市民办恒银中学1998年7月至1999年9月财务收支的审计报告”、恒银中学1998年7月至1999年9月会计资料审计调查意见、调查笔录及有关人员的情况说明。
3.上海市恒银中学简介、对学生家长的承诺、会议纪要、关于恒银中学办学条件的检查报告、恒银中学改建校舍情况报告、恒银中学党支部给上级党委的报告、家长来信来电、学生座谈会笔录、恒银中学教学计划、学校董事长承某来信及接待记录、闸北教育局关于要求民办恒银中学尽速从毛家弄82号搬出的情况报告。
4.闸北区民办中学01届质量分析，闸北区高一期末考试质量分析表，会议纪要及记录。
5.立案报告、听证告知书、送达回证、绘制、听证笔录。

（四）一审判案理由
上海市闸北区人民法院根据上述事实和证据认为：闸北教育局做出行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。恒银中学对其拖欠教师员工工资的事实无异议，认为是由于闸北教育局未及时返还捐资助学款所致，但根据《关于本市普通教育捐资助学财务管理的暂行规定》中明确，教育捐资助学款，应用于改善办学条件，增添教学设备、设施等，不得用于个人分配。恒银中学认为新校舍一直未建是由于闸北教育局未提供场地所致，而新校舍的建造是第三人恒集公司与闸北教育局涉及另外协议的内容，不属本案审查范围，恒银中学以闸北教育局不提供场地，而推卸教学场所不能达标的责任，理由不能成立。恒银中学生源差，但教学质量低不仅反映在学生成绩差，而且还反映在恒银中学缺乏必要的教学设施，因此从根本上无法完成好教学任务，恒银中学教学质量低是必然的。由于恒银中学存在多方面的不足，且上海东方电视台对学校问题进行了报导，对社会造成一定影响，足以构成情节严重，闸北教育局做出吊销办学许可证的处罚适用法律并无不当。恒银中学认为应适用限期整改的法律条款，理由不足。闸北教育局在做出处罚前告知了恒银中学听证的权利及听证会的时间和地点，恒银中学放弃了参加听证会的权利。恒银中学认为闸北教育局在未做出处罚前即不通知其参加招生会议，并让部分学生转学，是处罚在先，且在处罚未生效就告知家长让学生转学，不给其招生指标，是执法程序违法。而召开招生会议、同意学生转学并非具体行政行为，行政处罚后未向恒银中学下达招生指标，符合具体行政行为做出后不停止执行的法律规定，恒银中学认为闸北教育局执法程序违法，无法律依据。综上，闸北教育局做出行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，执法程序合法。

（五）一审定案结论
上海市闸北区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，做出如下判决：
维持被告上海市闸北区教育局于2000年5月22日做出的第20000001号行政处罚决定。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人诉称：原审判决认定事实不清，执法程序违法。闸北教育局在做出行政处罚之前，即不通知其参加招生会议，在客观上起到了“停招”的作用，是实际处罚；其虽然在客观上存在未及时发放教师员工工资、校舍条件差的情况，这些情况是由于闸北教育局不发放捐资助学款及不履行建校协议而造成的；其在行政处罚决定做出前已采取措施完善财会制度；闸北教育局认定其教学质量低下不科学，其学生的成绩较建校之初有所提高。故请求二审法院撤销原审判决，撤销具体行政行为。
被上诉人辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审判决和具体行政行为。
第三人恒集公司二审未到庭参加诉讼。

2.二审事实和证据
上海市第二中级人民法院二审经公开审理查明：原审判决认定事实清楚。闸北教育局在二审庭审中提供了恒银中学校长吴某的情况反映、上海市审计事务所“关于上海市民办恒银中学1998年7月至1999年9月财务收支的审计报告”、恒银中学1998年7月至1999年9月会计资料审计调查意见、调查笔录及有关人员的情况说明、2000年4月3日关于恒银中学办学条件的检查报告、学生座谈会纪要、家长及教师情况反映、恒银中学和教苑中学及全区民办中学01届质量分析、闸北区高一期末考试质量分析表等证据材料，证明恒银中学经批准建立后，管理混乱、教育教学质量低下，造成严重社会影响，情节严重，已不具备《教育法》第二十六条第（三）项、第（四）项规定的基本办学条件。闸北教育局做出行政处罚前，向恒银中学送达了行政处罚听证告知书、听证通知书，恒银中学放弃了听证的权利。闸北教育局做出行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，执法程序合法。

3.二审判案理由
上海市第二中级人民法院认为：闸北教育局认定恒银中学管理混乱、教育教学质量低下、情节严重的事实清楚、证据充分，做出吊销办学许可证的行政处罚，适用法律正确，程序合法。恒银中学上诉要求撤销行政处罚决定的上诉请求，缺乏事实和法律依据。

4.二审定案结论
上海市第二中级人民法院依据《教育法》第二十六条第（三）项、第（四）项，《社会力量办学条例》第五十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，做出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
1.恒银中学是否构成情节严重，必须处以吊销办学许可证的行政处罚。恒银中学在诉讼中并未否认其确实存在拖欠教职员工工资、管理混乱、办学条件差、教学质量低下等情况，但强调客观原因，并认为其已经对存在问题进行整改，故不构成情节严重，可根据《社会力量办学条例》第五十五条规定，处以限期整改并予以警告的处罚，但恒银中学的情节已经在社会上广为传播，造成恶劣影响，上海东方电视台也进行过专题报导，足以认定恒银中学违法行为情节严重，闸北教育局据此做出吊销办学许可证的行政处罚，在适用法律上也是正确的。
2.闸北教育局在做出行政处罚时的执法程序是否合法。闸北教育局做出行政处罚前，按照《行政处罚法》的规定，事先告知了恒银中学拟作处罚认定的事实、理由及依据，并告知了进行听证的权利，也向恒银中学送达了听证会通知书，但恒银中学自己致函闸北教育局表示不出席听证会，放弃了听证的权利。恒银中学在审理中提出的闸北教育局在处罚未做出前即不通知其参加招生会议、不给其分配招生名额、鼓动学生转学，致使许多学生未按规定办理转学手续即离开学校，是在处罚决定做出前就执行处罚的内容，是程序违法。一审法院认为，一方面，《行政处罚法》中对行政处罚程序的规定主要是指行政机关调查取证的程序以及事先告知和给予被处罚人申辩权的程序，本案中闸北教育局已履行了事先告知的义务，也给了恒银中学进行听证的权利，恒银中学对此也没有异议，闸北教育局的执法程序符合《行政处罚法》的规定。另一方面，行政处罚的内容是吊销恒银中学的办学许可证，恒银中学认为违法的行为，并不是行政处罚决定的内容，学生转学是否合法，也不是本案行政处罚的法定程序。因此，恒银中学的理由是不成立的。
（丁勇）