（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：陕西省安康地区中级人民法院（2000）安中行初字第2号。
二审判决书：陕西省高级人民法院（2000）陕行终字第34号。

2.案由：不服审计确认和处罚案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：安康市文武建筑工程公司。
法定代表人：成某，经理。
委托代理人：袁民，陕西持衡律师事务所律师。
委托代理人：熊澄宇，陕西为民法律服务部法律工作者。
被告（被上诉人）：平利县审计局。
法定代表人：刘某，局长。
委托代理人：聂某，该局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：陕西省安康地区中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李刚；审判员：李五四；代理审判员：刘新建。
二审法院：陕西省高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孙渝安；审判员：车林科；代理审判员：王仲凌。

6.审结时间
一审审结时间：2000年8月12日。
二审审结时间：2001年12月3日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：1998年1月，由国家投资建设的平利县农技中心综合楼竣工，经初步验收，项目法人平利县农业局要求县审计局进行审计。1998年12月26日，平利县审计局作出平审意字（1998）25号审计意见书，确认安康市文武建筑工程公司（以下简称安康文武建筑公司）承建的平利县农业局农技中心综合楼土建和水电工程造价为963334.85元，而该公司施工决算为1324892.80元，高估冒算37.5%，金额为361557.95元。另因建设单位已付工程款972509.12元，超付9174.27元，加保修金19267元，该公司还超领2XXX1.27元。与此同时，平利县审计局还作出平审决字（1998）16号审计决定，其主要内容为：（1）安康文武建筑公司拒绝提供会计资料接受审计，依照《中华人民共和国审计法实施条例》第四十九条的规定，对其罚款20000元；（2）对安康文武建筑公司虚报冒领的工程款9174.27元收缴平利县财政，并依照《建设项目审计处理暂行规定》第十四条的规定，处以20%的罚款，计1834.80元；（3）安康文武建筑公司承建的农技中心综合楼工程质量出现问题，由该公司负责出资维修；（4）对安康文武建筑公司哄闹审计机关，长期拒绝交付竣工工程等，给予通报批评。
（2）原告诉称：该公司是私营企业，不是审计局审计的对象，故有权拒绝提供该公司会计资料。根据陕西省建设厅、省审计厅联合发出的陕建建发（1996）2X5号《关于进一步加强对建筑工程造价管理有关问题的通知》第二条规定：“省建设行政主管部门是管理全省建设工程造价的主管部门，根据《陕西省建设市场管理条例》，对全省建设工程造价实行统一管理。工程造价必须按照国家和省正式颁发的有关预算定额、费用定额及有关规定，以施工合同及相关的有效文件为依据编制。工程预、决算的审查、核定是工程造价管理的重要内容，由省建设行政主管部门及其授权的工程造价管理机构办理，审计机关按规定办理审计业务时，对其审查结果应予认可。有关工程决算的争议，应由建设行政主管部门或其授权的工程造价管理机构裁定。”据此，原告认为平利县审计局超越职权，请求法院撤销审计局的审计意见书和审计决定；确认安康地区定额站的决算造价；并判令平利县审计局赔偿其经济损失10万元。
（3）被告辩称：根据《中华人民共和国审计法》第二十三条，《审计法实施条例》第二十一条、第二十二条，《审计机关对国家建设项目竣工决算审计实施办法》第四条的规定，与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督，审计机关对上述单位与建设项目有关的财务收支的审计不受审计管辖范围的限制，而建设工程造价的真实性、合法性是审计的一项重要内容，故该局有权对安康文武建筑公司进行审计监督，不存在有超越职权的问题，其所作审计意见书和审计决定是正确的，请求法院予以维持。

2.一审事实和证据
安康地区中级人民法院经审理查明：由安康文武建筑公司承建的平利县农技中心综合楼竣工后，县农业局即致函县审计局，要求予以审计。平利县审计局经审查作出了平审意字（1998）05号审计意见书和平审决字（1998）02号审计决定，对工程造价作出确认并对县农业局和安康文武建筑公司分别进行了处罚。安康文武建筑公司对审计意见和决定均不服，要求平利县审计局复审。平利县审计局即要求安康文武建筑公司提供有关资料，安康文武建筑公司以自己不是审计对象为由予以拒绝。1998年12月26日，平利县审计局又分别作出平审意字（1998）25号审计意见书和平审决字（1998）16号审计决定。安康文武建筑公司对此审计意见和决定均不服，向安康地区审计局申请复议。安康地区审计局维持了平利县审计局的审计意见和决定。安康文武建筑公司仍不服，向法院起诉。另查，在审计局的审计过程中，安康文武建筑公司向平利县建设局投诉，请求其对工程决算的争议进行审查或裁定。1998年11月8日，平利县定额站作出决算意见，认定了工程造价，该工程造价虽经安康地区定额站审核后有所改动，但与平利县审计局的审计意见不同。

3.一审判案理由
安康地区中级人民法院认为：根据《审计法》和《审计法实施条例》的有关规定，审计机关独立行使审计权，有权对国家建设项目预算的执行情况和项目竣工决算等进行审计监督，有权对与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支进行审计监督，且对上述单位与建设项目有关的财务收支的审计，不受审计管辖范围的限制。本案中，平利县农业局农技中心综合楼系国家投资，故被告平利县审计局有权对该工程决算造价进行审计，原告安康市文武建筑工程公司认为被告越权审计的理由不能成立。但平利县审计局作出的平审决定（1998）16号审计决定的第一条和第二条未遵循《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和第三十二条的规定，属程序违法；因建设方和施工方并不存在质量纠纷，故其决定第三条和第四条既超越职权，也没有事实依据和法律依据，对于原告请求人民法院确认安康地区定额站决算的诉讼请求，因人民法院审理行政案件，只能就被诉具体行政行为的合法性进行审理，故原告此诉讼请求依法应予驳回。另外，原告要求被告负担由于延误付款期限的贷款利息以及赔偿直接损失10万元的诉讼请求，因原告没有提供相应的证据，也应依法予以驳回。

4.一审定案结论
陕西省安康地区中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，第（二）项第一、二、三、四目和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
（1）维持平利县审计局平审意字（1998）25号审计意见书。
（2）撤销平利县审计局作出的平审决字（1998）16号审计决定。
（3）驳回安康文武建筑公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费各半负担。

（三）二审诉辩主张

上诉人（原审原告人）诉称：平利县审计局没有对工程造价审查，无工程决算造价争议裁决的资质证书，其派出的人员亦无工程预算决算人员的资格证书和上岗证书，无权对工程造价进行审计；依据《陕西省建筑市场管理条例》以及省建设厅、审计厅联合下发的陕建建发（1996）2X5号文规定：建设行政主管部门是工程造价的主管机关，对全省建设工程造价实行统一管理，工程预决算的审查、核定是工程造价管理的重要内容，由省建设行政主管部门及其授权的工程造价管理机构办理，有关工程决算的争议，也应由其或其授权的工程造价管理机构裁决。审计机关办理审计业务时，对建设行政主管部门或其授权的工程造价管理机构的审查结果或裁决应予认可。据此，请求撤销一审判决第一条，维持二、三条，并撤销平利县审计局的平审意字（1998）25号审计意见书。

被上诉人（原审被告人）辩称：审计是法律赋予审计机关的职责，不需要建设行政主管部门的授权，也不受其限制。建设工程造价是否真实合法，是建设项目竣工审计的重要内容。审计机关的审计资格是《审计法》赋予的，该局派出的审计人员具有预算员资格证书和国家会计师证书，完全符合《国家审计基本准则》的要求。建设行政主管部门对工程造价的管理、审查及裁决不能代替审计。如对审计结果有异议，可通过申请上级复议或诉讼的方式来解决，而不能以定额站的结论来否定审计结论。安康文武建筑公司在审计期间不按法定程序办事，私自请定额站核算的做法是违法的，而定额站的结论存在明显错误，维护了安康文武建筑公司的非法利益。据此，请求维持一审判决，驳回上诉。

（四）二审事实和证据
陕西省高级人民法院经审理查明：1995年2月28日，在平利县农业局农技中心综合楼招标中中标的安康文武建筑公司与该局签订了“建设工程施工合同协议条款”，该合同第三十条约定了执行合同中解决争议的方式和程序：即依照国家工商行政管理局和建设部制定的《建设工程施工合同条例》第三十条的规定申请仲裁或诉讼。同年3月6日，平利县工商局对该合同进行了鉴证。1998年1月6日，平利县农业局农技中心综合楼竣工，经初步验收，安康文武建筑公司即将该公司对工程的决算情况报平利县农业局，要求依该公司核算的工程造价进行结算。平利县农业局在接到安康文武建筑公司的工程决算书后，没有编制自己的竣工决算，将此工程决算书直接报平利县审计局审计。平利县审计局接收后，仅对县农业局发出审计通知，派审计组对县农业局报送的安康文武建筑公司的决算进行审计。同年4月28日，平利县审计局作出了平审意字（1998）05号审计意见书和平审决字（1998）02号审计决定，认定农业局的建设项目严重超投资、超工期，工程决算严重不实，工程造价应为1003425.48元，施工方高估冒算321467.32元，决定对农业局超投资处以罚款，对安康文武建筑公司处以高估冒算金额10%计32146.70元罚款。安康文武建筑公司在收到平利县审计局的意见书和决定后提出质疑，要求审计局复审。该局即于同年8月7日向安康文武建筑公司送达了“关于审计安康文武建司承建平利县农技中心综合楼工程财务收支的通知”，要求其报送有关财务资料。安康文武建筑公司以自己不属审计对象，其工程财务收支与工程造价无直接联系等为由拒绝提供相关资料。与此同时，该公司在同年10月5日向平利县建设局投诉，请其对工程造价进行裁决。同年11月8日，平利县定额站作出工程造价应为1196675元的认定，11月21日，安康地区定额站审核工程造价为1143140.54元。12月26日，平利县审计局也作出了经复审的平审意字（1998）25号审计意见书和平审意决字（1998）16号审计决定，认定工程造价为963334.85元，安康文武建筑公司高估冒算361557.95元，决定对该公司拒绝提交会计资料接受审计的行为处20000元罚款，对其虚报冒领的工程款9174.27元收缴财政，并处1834.80元罚款和通报批评。安康文武建筑公司对此不服，申请安康地区审计局复议。安康地区审计局对平利县审计局的审计意见和决定均予以维持，安康文武建筑公司仍不服，遂提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.平利县农业局与安康文武建筑公司签订的协议和工商部门的鉴证书。
2.安康文武建筑公司向县农业局报送的决算文件；县农业局请求县审计局派员审计的函。
3.审计局的两次审计通知、审计意见书和决定。
4.安康文武建筑公司要求县审计局复审并拒绝提供有关资料的申请和回复及该公司请求安康地区审计局复议的申请。
5.安康地区审计局的复议决定。
6.平利县和安康地区两级定额站的审核意见及二审法院的调查笔录和庭审笔录。

（五）二审判案理由
陕西省高级人民法院认为：平利县农技中心综合楼是国家投资的基本建设项目，平利县农业局作为项目法人有义务依照合同的约定对安康文武建筑公司的决算进行审查或委托相应资质的工程造价咨询单位审查。经审查如认可安康文武建筑公司的决算，应当依照国家计委《建设项目（工程）竣工验收办法》和陕西省计委《陕西省基本建设项目竣工验收实施办法》中由建设单位编制竣工决算的规定，编制出自己的竣工决算报审计部门审计；如对安康文武建筑公司的决算持异议，应依照合同的约定，通过协商或者仲裁、诉讼予以解决。而平利县农业局没有对安康文武建筑公司报送的决算进行审查，没有编制自己的决算，在对该公司报送的决算未置可否的情况下，直接将其交与非工程造价咨询单位的审计部门审计的做法，既违背了合同的约定，也不符合审计法的立法宗旨和上述规章的规定。平利县审计局在建设方县农业局未编制工程决算，不具备审计条件的情况下，直接对施工方安康文武建筑公司的决算进行审计，违反了国家审计署《审计机关对国家建设项目竣工决算审计实施办法》第十四条，即：接受审计机关竣工决算审计的建设项目必须具备已经编制出竣工决算的规定，属行政程序违法，其所做的审计意见书和审计决定不具有法律效力，应予撤销。一审法院认可其效力并予以维持错误，应予改判。

（六）二审定案结论
陕西省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，并参照国家计委《建设项目（工程）竣工验收办法》和陕西省计委《陕西省基本建设项目竣工验收实施办法》及国家审计署《审计机关对国家建设项目竣工决算审计实施办法》的规定，作出如下判决：
1.维持安康地区中级人民法院（2000）安中行初字第2号行政判决第二、三项，即：撤销平利县审计局1998年12月26日作出的平审决字（1998）16号审计决定；驳回安康文武建筑工程公司的其他诉讼请求。
2.撤销安康地区中级人民法院（2000）安中行初字第2号行政判决第一项。
3.撤销平利县审计局1998年12月26日作出的平审意字（1998）25号审计意见书。
一、二审案件受理费各5 100元，由平利县审计局全额承担。

（七）解说
这是一起较典型的行政权力不当干预市场经济运行的案件，由此引发审计机关对国家建设项目审计时应审谁、何时审、如何审的争议。平利县农业局农技中心综合楼虽为国家投资的建设工程，但作为项目法人的农业局是作为平等主体参与市场的，应遵从最基本的市场运行规则，其行为受与安康文武建筑公司签订的合同的约束。而该局在接到安康文武建筑公司的工程决算后，将其直接交与县审计局审计，“审计局审多少我付多少”的做法，将平等主体间的民事法律关系演变为不平等的行政法律关系，导致了审计权过早地介入，其行为违反了合同中有关通过平等协商、仲裁或诉讼解决争议的约定。
本应对平利县农业局审计的县审计局在明知该局未对安康文武建筑公司报送的工程决算审查，也未编制自己的工程决算，不具备审计前提的情况下，直接对安康文武建筑公司进行审计，以行政执法主体的身份来与施工方“算账”，并对其处罚的做法，是违反审计法的立法宗旨和国家审计署有关审计机关审计程序的规定的。《审计法》将审计监督界定在对国务院各部门和地方各级人民政府的财政收支、国有的金融机构和企业事业组织的财务收入的真实、合法和效益的范围内。国务院发布的《审计法实施条例》第二十一条则将与国家建设项目有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支纳入了审计监督范围。而国家审计署《审计机关对国家建设项目竣工决算审计实施办法》第四条规定：与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督，审计机关对上述单位与建设项目有关的财务收支的审计不受审计管辖范围的限制（审计署的该条规定的合法性有待探讨）。由此可见，从法律、行政法规到规章，审计机关的审计监督范围有逐渐扩大化的趋势。平利县审计局认为：根据上述规定，该局对安康文武建筑公司的审计是合法的。二审法院认为：审计监督范围的扩大并不能否定审计制度的设立宗旨，也不应引起审计对象的改变和审计条件的灭失，审计法的立法宗旨是审国有机构的财政收支、财务收支，不是替国家审与国家机构有经济往来的对方。就本案来说，审计局对施工方安康文武建筑公司的审计监督只能是在对审计对象——县农业局的审查中间接地去监督，而不是直接对其审计，更不能替农业局去审安康文武建筑公司。县审计局应审的是农业局的决算，而不是安康文武建筑公司的“决算”。
审计案件是近年来出现的新类型案件，原告和人民法院都面临着新的行政管理领域、陌生的法律概念。就本案来说，原告方在相关行政法律知识方面处于劣势，从一审到二审均未切中审计局违法行为的要害。在审计局关于施工方也是审计监督对象的答辩下，一味强调陕西省建设厅、省审计厅联合下发的陕建建（1996）2X5号文的效力，而平利县审计局辩称该文违反了审计法的规定，其有权不予执行，陕西省审计厅在对下级就该文的效力的请示答复中也肯定了平利县审计局的做法。一审法院在审理中尽管意识到审计局的行为有悖法理，但由于受控辩双方观点的影响和相关知识的不足，最终判决认可了审计局的审计行为。二审法院在审理了相当长的时间后，通过查阅建设、审计方面的法律规范，才发现最终定案的法律依据，理顺其法律关系，审计机关至此才承认其做法确有违法之处。
（孙渝安）