（一）首部

1、裁判书字号
一审裁定书：浙江省嵊州市人民法院（2012）绍嵊行初字第18号裁定书。
二审裁定书：浙江省绍兴市中级人民法院（2012）浙绍行终字第70号裁定书。

2、案由：土地行政强制

3、诉讼双方
原告（上诉人）：郭某等48人，名单附于裁判文书。
诉讼代表人郭某。
诉讼代表人俞某。
诉讼代表人王某。
诉讼代表人郭某。
委托代理人李金平、陈伟，北京市才良律师事务所律师。
被告（被上诉人）：诸暨市应店街镇人民政府，住所地：诸暨市应店街镇应店街村公园路1号。
法定代表人赵某，镇长。
委托代理人丁峰、孙海光，浙江信顺律师事务所律师。

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：浙江省嵊州市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张建华；助理审判员：吴景岚；人民陪审员：李百荣。
二审法院：浙江省绍兴市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王普庆；代理审判员：蒋瑛、范卓娅。

6、审结时间：
一审审结时间：2012年9月17日。
二审审结时间：2012年12月18日。

（二）诉辩主张

1、被诉具体行政行为
留下庄村某出让土地上的填土作业频遭村民阻拦，接到企业报警后，诸暨市公安局应店街派出所到现场处置，被告应店街镇人民政府的工作人员也时常在填土现场出现，原告认定填土作业是由应店街镇人民政府组织实施的。

2、原告诉称
2011年9月13日开始，诸暨市应店街镇人民政府组织人员，并动用推土机、工程车等将原告所在的留下庄村的耕地，包括部分原告的承包地强行推平了。后来被告迫于舆论的监督，才停止强制征地。2012年4月11日诸暨市应店街镇人民政府又陆续强行填埋剩余的土地。原告认为诸暨市应店街镇人民政府强制征收原告承包的诸暨市应店街镇留下庄村耕地的行政行为违法。因为，根据《土地管理法实施条例》第45条的规定，如有合法的征地手续，诸暨市应店街镇人民政府也无权强制征收原告的承包地，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令原告交出土地，原告拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。综上所述，诸暨市应店街镇人民政府强制征收原告承包的诸暨市应店街镇留下庄村耕地的行政强制行为违法，侵犯了原告的合法权益。请求法院确认被告强制征收原告承包的诸暨市应店街镇留下庄村耕地的行政强制行为违法。

3、被告辩称
本案讼争的四块土地已经由浙江省人民政府批准，由诸暨市人民政府具体实施，将四块土地出让给浙江中兴人防设备有限公司等四家企业。2011年9月至2012年2月已依法向四家企业颁发了国有土地使用权证。根据法律规定，该土地使用权已属于四家企业，而不是留下庄村集体所有。2011年9月13、16、17、18日，浙江中兴人防设备有限公司在出让土地上填土时，遇到留下庄村村民强行阻拦，无奈情况下企业报了警，诸暨市公安局应店街派出所接到报警后到现场处置。诸暨市应店街镇人民政府发现所辖工业区内发生强行阻挠企业施工的事件，也到现场维持秩序，耐心做村民思想工作。答辩人认为这种行为并不是原告所称强制征收原告承包耕地的行政行为，填土行为也是由企业进行的，由于该土地已经出让给企业，作为土地使用权人自行处置土地，企业的行为并没有违法。故原告的诉讼请求不能成立，本案中原告没有诉讼主体资格，被告主体也不适格，请求法院驳回原告起诉或者诉讼请求。

（三）事实和证据
嵊州市人民法院经公开审理查明：本案讼争土地已经浙江省人民政府批准，由诸暨市人民政府依法征收后，相继出让给浙江中兴人防设备有限公司、浙江艾迪美科技有限公司、诸暨市新亿宏纺织有限公司、浙江誉球工具有限公司等四家企业，并分别于2011年8月5日、2011年9月2日、2011年9月5日、2012年2月27日颁发了国有建设用地使用权证。
上述事实有下列证据证明：
（1）诸暨市人民政府关于挂牌出让国有土地的四个批复；
（2）诸暨市新亿宏纺织有限公司、浙江艾迪美科技有限公司、浙江中兴人防设备有限公司、浙江誉球工具有限公司的国有建设用地使用权证各一份。

（四）判案理由
嵊州市人民法院经审理认为：原告承包经营的土地被依法征收、且用地单位已取得了合法的土地使用权证，该土地的处置权与原告已无法律上的利害关系。现原告以利害关系人的身份向法院提起行政诉讼，其诉讼主体资格不具备。

（五）定案结论
依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款（二）项、第六十三条第一款（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告郭某等48人的起诉。

（六）二审情况

1、二审诉辩主张
上诉人（原审原告）诉称：在上诉人主动交出承包地或由人民法院强制执行前，该土地的处置权与上诉人有法律上的利害关系。
被上诉人（原审被告）辩称：涉案土地属企业合法财产，企业如何处置合法财产，与本案的上诉人没有法律上的利害关系；同时，填土的行为是企业实施，非政府行为。

2、二审事实和证据
绍兴市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3、二审判案理由
绍兴市中级人民法院经审理认为：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定："与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。"本案中，诉争土地已于2011年3月15日经浙江省人民政府批准征收为国有，并已由诸暨市人民政府组织实施完毕。相关用地单位亦已取得涉案土地的国有土地使用权。在此情况下，上诉人与涉案土地上发生的填土等建设行为，已无法律上的利害关系，一审裁定驳回起诉并无不当。上诉人的上诉请求，本院不予支持。

4、二审定案结论
绍兴市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。

（七）解说
1、本案案由和被告的确定。
本案于2012年6月26日从诸暨法院移送本院，案由为"土地行政征收"，诉讼请求为要求确认强制征收土地的行政执行行为违法，事实与理由则阐述整个土地行政征收具体行政行为违法。起诉状副本送达被告后，被告提交的答辩状和证据是包括诸暨市人民政府征收集体土地方案公告、诸暨市国土资源局征收集体土地补偿安置方案公告等在内的证明土地行政征收具体行政行为合法的证据。从被告提交的证据来看，土地行政征收的主体为诸暨市人民政府，诸暨市应店街镇人民政府为受其委托负责具体实施土地行政征收行为的行政机关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，诸暨市人民政府应为本案适格被告。因此本院告知原告将"土地行政征收"案的被告变更为诸暨市人民政府。
原告更正后的诉状中，将被告更改为诸暨市人民政府，诉讼请求更改为确认土地行政征收行为违法，即案由仍为"土地行政征收"。但事实理由改为后续的强制执行行为违法，意为诸暨市应店街镇人民政府超越职权，在没有权限的情况下进行了强制执行，即案由应当是"土地行政强制"。诉讼请求与事实理由仍不统一。因此，本院再次告知原告根据诉讼目的，明确诉讼请求，确定适格的被告。
原告于8月10日提交再次更正后的诉状，最终将被告明确为诸暨市应店街镇人民政府，诉讼请求与事实理由统一为后续填埋土地的强制执行行为违法。据此，确定本案案由为"土地行政强制"。本院于2012年8月13向被告送达了更改后的起诉状，被告诸暨市应店街镇人民政府重新提交了答辩状和相应的证据。
2、本案被诉行为是否为具体行政行为？
本案争议焦点之一是被诉行为是否为具体行政行为，即土地行政强制行为是否存在。原告认为强行填平土地是政府组织的政府行为，被告则认为是企业行为，非政府行为。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十条规定："行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。"也就是说，被诉具体行政行为的存在是前提条件，原告负有证明被诉具体行政行为存在的举证责任。本案原告提供了2位证人和16张照片，证人认定填土是政府组织的行为，但是并无确切的依据，只是看到有政府工作人员在；照片也只能证明政府部门的工作人员曾经在拍照时出现在施工现场，并不能证明填土施工是由政府组织的。而从被告提供的因村民阻扰填土而出警的公安机关询问笔录来看，无论村民、企业管理人员还是具体施工人员，都提到在颁发了国有建设用地使用权证后，土地就归了企业，由企业自行组织人员和车辆进行填土，但是遭到村民抵抗，才向110报警求助，政府才派人来维持施工现场的秩序。这些询问笔录的时间早于本案诉讼形成时间，为本案诉讼而造假的可能性微乎其微。从证据的证明效力上来看，公安机关询问笔录的效力优于原告方的证人证言，原告所举证据无法达到证明被诉具体行政行为存在的程度。
但是当政府部门的工作人员频频出现在填土现场时，当地百姓又很容易认为这事是政府组织的，所以在照片中出现了不少被告工作人员的情况下被告难以完全撇清关系，若认定具体行政行为不存在而驳回起诉，社会效果可能并不理想。同时，这种情况下不否认行政行为的存在，对政府也有警示作用，政府有维护社会稳定的职能，当施工现场发生大规模村民阻挠抵抗事件时，固不能袖手旁观，但是在工作中需要把握好事件处置的方式、对企业行为支持的度，过度"保驾护航"就容易转变为需要接受司法审查的政府行为。
3、本案的原告主体资格。
《行政诉讼法》第四十一条第一项规定提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。"法律上的利害关系"作为一个不确定的法律概念，常成为原被告各执一词的焦点。原告认为在其主动交出承包地或由人民法院强制执行前，该土地的处置权与其有法律上的利害关系。被告则认为涉案土地已属企业合法财产，企业如何处置合法财产，与原告没有法律上的利害关系。在这一问题上，一二审法院都认为，在诉争土地已被批准征收为国有并已征收完毕，相关用地单位已取得涉案土地国有土地使用权的情况下，上诉人与涉案土地上后续发生的行为已无法律上的利害关系。笔者认为，原告虽对前置土地行政征收行为的合法性也存在质疑，但在该征收行为没有被依法确认违法或撤销前，都推定合法，应承认其效力。因此，不管原告是否已自愿主动交出土地，在法律意义上，政府行为对原土地承包者享有的权益产生的实际影响，已随着征收行为的完成而消灭。土地行政征收行为效力的存在，导致原土地承包者丧失后续土地强制行为的诉讼主体资格。
本案虽从程序上驳回原告的起诉，未进行实体判决，但并不代表政府的行为是完全合法的，只能说明当事人所寻求的司法救济途径是不正确的。否定原土地承包者在本案中的原告主体资格，并不意味着他们不再具有提起其他行政诉讼（如土地行政征收）的资格。行政诉讼的原告主体资格，既与当事人主张的权利种类有关，也与当事人的诉讼请求和诉讼理由有关。
（吴景岚）