（一）首部

1.判决书字号：海南省海口市中级人民法院（2001）海中法行初字第8号。

2.案由：不服关闭水果市场通告案。

3.诉讼双方
原告：海口市制锁厂。
法定代表人：吴某，厂长。
原告：海口市前进铁工厂。
法定代表人：吴某，厂长。
原告：海口市南北水果批发市场。
法定代表人：吴某，经理。
委托代理人：郭某，海口市南北水果批发市场副经理，系上述三原告的共同委托代理人。
原告：海南全农业开发有限公司。
法定代表人：卓某，总经理。
原告：周某，男，1936年7月27日出生，汉族，海口宏发水果批发商店业主，住海口市。
原告：蔡某，男，1950年4月14日出生，汉族，海口市博兴水果购销部业主，住海口市。
原告：王某，男，1969年9月1日出生，汉族，海口振隆水果店业主，住海口市。
原告：陈某，男，1966年9月4日出生，汉族，海口振东果行业主，住海口市。
原告：何某，男，1949年5月24日出生，旅居美国华人，海口市何氏水果行业主，住海口市。
委托代理人：徐建平，海南盈胜律师事务所律师，系上述九原告的共同委托代理人。
被告：海口市城市规划局。
法定代表人：许某，局长。
委托代理人：李某，海口市城市规划局科员。
被告：海口市公安局。
法定代表人：王某1，局长。
被告：海口市工商行政管理局。
法定代表人：陈某1，局长。
被告：海口市环境保护局。
法定代表人：周某1，局长。
被告：海口市城市管理局。
法定代表人：黄某，局长。
被告：海口市环卫管理处。
法定代表人：郑某，处长。
委托代理人：林接明，海南弘纲律师事务所律师。系上述六被告的共同委托代理人。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：海南省海口市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘立卓；审判员：吴奇新；人民陪审员：黄邓英。

6.审结时间：2000年1月10日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2001年3月27日，海口市城市规划局作出市城规（2001）32号“关于限期按照城市规划要求搬迁白龙路水果批发市场的通知”。该通知认定：根据海口市总体规划和东城区控制详细规划，海口市电镀厂、海口市制锁厂、海口市五一紧固件厂、海口市藤器厂的规划用地性质均为居住用地，不适合作为永久性水果批发市场，并且现状的白龙路水果批发市场造成的环境污染、噪声污染、交通堵塞以及垃圾、污水等多层污染现象已严重干扰周围居民的正常生活，广大市民多次提出搬迁百龙路水果批发市场的强烈要求。2000年市委、市政府把兴建大型水果批发市场列为民办实事之一，选址于疏港大道与工业大道交汇处，兴建大型水果批发市场，现该水果批发市场已建成并投入使用。根据《中华人民共和国城市规划法》第二十九条、第三十三条、第二十一条之规定，决定海口市电镀厂、海口市制锁厂、海口市五一紧固件厂、海口市藤器厂等四厂，在2001年5月30日前，将所属的南北水果批发市场、白龙水果批发市场、海南供销市场、第一水果批发市场等四个市场全部搬迁至位于疏港大道与工业大道交汇处的海口市罗牛山果菜鲜花批发市场内，并且在6月底前将已逾期的临时建筑和违章建筑自行拆除，所属用地的开发利用按规划要求和有关程序办理。同年5月23日，海口市城市规划局、海口市环境保护局、海口市公安局、海口市城市管理局、海口市工商局、海口市环卫局管理处六被告在《海口晚报》联合发布“关于关闭白龙北路水果批发市场的通告”。九原告不服，向法院提起行政诉讼，要求（1）依法撤销被告海口市城市规划局的市城规（2001）32号通知及上述六被告作出的通告；（2）判决被告共同赔偿原告方经济损失共计人民币1777万元整；（3）判决被告承担本案的全部诉讼费用。庭审中，原告变更诉讼请求，当庭撤回上述诉讼请求中的第二项，即撤回请求判决被告共同赔偿原告方经济损失共计人民币1777万元一项。

2.九原告诉称：（1）海口市制锁厂和海口市前进铁工厂共同建成的海口南北水果批发市场是经过人民政府审批同意后，依法办理了全部手续并在自己使用的土地上建设起来的合法市场，其合法权益应当受国家法律的保护。（2）被告海口市城市规划局发出市城规（2001）32号文件所说“规划用地性质均为居住用地”和“现状的白龙路水果批发市场造成的环境污染、噪声污染、交通堵塞以及垃圾、污水等多层污染现象已严重干扰周围居民的正常生活”等与事实不符。事实上用地单位的“建设用地规划许可证”写着用地项目名称是：厂房、办公，海口市制锁厂持有的“国有土地使用证”上记载的土地用途也是工业用地。而白龙路水果批发市场在1997年和2000年分别被评为“文明市场”和“星级市场”。（3）六被告发出“关于关闭白龙北路水果批发市场的通知”的具体行政行为是不当的，尤其是关闭市场的行为不是六被告的职能行为，因该市场是海口市人民政府市场建设办公室行文设立的，六被告关闭市场的行政行为超越职权，显然不合法。六被告真正目的是要将现在原告办的白龙路水果批发市场“搬迁至位于疏港大道与工业大道交汇处的海口市罗牛山果菜鲜花批发市场内”，这是海口农工贸（罗牛山）股份有限公司（下简称罗牛山）要求兼并该市场。六被告借口执行城市规划要求关闭民营的白龙路水果批发市场，是以行政手段强行干预经济活动，这是完全违法的。故六被告通告关闭白龙北路水果批发市场的行政行为，依法应当撤销。

3.六被告辩称：（1）关闭白龙北路水果批发市场是由市政府听取了各方意见，作了大量工作后依法作出的决定，且履行了法定程序。该市场于1994年开办时是利用旧厂房、仓库改建的临时水果批发市场，其所处地域用地规划性质属于规划用地，其经批准的建筑是临时建筑。该市场容量小，管理不到位对周边环境造成了垃圾、污水及噪声污染，车位不足和交通堵塞等，其已不符合城市发展的需要，也影响城市市容，广大市民强烈要求搬迁该市场。市政府结合海口市总体规划的要求，为改善城市环境，促进城市可持续发展决定关闭该市场，并从2000年初成立领导小组，多次召开专题会议，深入调查和听取各方面意见，向社会通报关闭决定，履行了法定程序。（2）被告是关闭白龙路水果批发市场这一行政行为的执行机关，并非作出这一行政行为的机关。六被告发布通知关闭该市场是执行市政府决定，不存在超越职权的问题。（3）关闭白龙北路水果批发市场具有充分的事实依据和法律依据。市政府在关闭市场前对搬迁过程和善后工作作了全面考虑，其原则是以保证大多数职工的利益为前提。关闭市场的决定是依照《中华人民共和国城市规划法》第二十九条、三十三条、三十四条和《海南经济特区城市规划条例》第五十条第四款的规定作出的，是根据海口市城市发展的需要，按照海口市城市总体规划的要求作出的，其拆除逾期的临时建筑和违章建筑有法可依，关闭水果批发市场也是符合广大市民利益的好事，且关闭决定的作出履行了法定程序，有充分的事实和法律依据。

（三）事实和证据
海口市中级人民法院经公开审理查明：白龙北路水果批发市场是位于白龙路的南北水果批发市场、白龙水果批发市场、第一水果批发市场和海南供销市场（2000年前名称为上游水果批发市场）四个批发市场的统称。其中南北水果批发市场是海口市二轻工业联社所属集体所有制企业海口前进铁工厂、电镀厂、制锁厂于1996年6月15日联合向海口市人民政府市场办公室递交申办报告，利用制锁厂、电镀厂厂区内的空地开办的水果批发市场。同年7月11日，海口市电镀厂、制锁厂取得编号为0XX8号白龙北路“建设用地规划许可证”，用地项目名称是“厂房、办公”，用地面积为21 376.29平方米。同年8月9日，市政府市场建设办公室作出（1996）16号关于同意兴建南北水果批发市场的批复。8月14日，作为建设单位的海口市电镀厂、制锁厂取得了海市规证建（96）AXXXX9号“临时规划建设许可证”，报建项目是南北水果批发市场，即占地3004.31平方米的二层临时建筑。8月23日，海口南北水果批发市场领取了工商市字第1XXXX0号市场登记证，登记的市场位于市白龙北路20号，占地面积4500平方米。1998年4月24日，该水果批发市场再次扩建，取得海市规证建（98）AXXXX8号“临时建设工程规划许可证”，报建项目是临时仓库2栋，框架结构，面积为835.36平方米。2000年初，海口市政府决定在疏港大道与工业大道交汇处，兴建一大型（建筑面积约20000平方米）水果批发市场，并着手调查和研究白龙北路水果批发市场和新市场的接续等相关问题。2001年初，海口藤器厂和海口五一紧固件厂与罗牛山农场达成兼并协议，并由市二轻联社请示市政府审批。同年3月2日，海口市人民政府作出海府函（2001）16号“关于同意罗牛山农场兼并海口藤器厂和海口五一紧固件厂的批复”，批复同意两厂在职职工的养老保险费一次性交纳至退休年龄及同意医疗保险、现有土地按规划调整、出让，职工安置费发放及妥善安置职工后将两厂所属的第一水果批发市场和海南供销市场迁至海口罗牛山果菜鲜花批发市场。同年3月27日，被告海口市规划局向海口市电镀厂、制锁厂、五一紧固件厂、藤器厂发出市城规（2001）32号通知。同年4月19日，市政府召开会议，研究白龙水果批发市场关闭搬迁问题，并就有关工作方法及作好该市场业主和个人的思想工作问题进行了安排。4月23日，海口市政府再次召开会议研究布置白龙北路水果批发市场搬迁问题。同年5月23日，六被告作出了“关于限期关闭白龙北路水果批发市场的通告”，该通告于5月29日在《海口晚报》上公布。6月15日，白龙北路的南北水果批发市场、白龙水果批发市场、海南供销市场的第一水果批发市场同时关闭。九原告对关闭南北水果批发市场不服，遂提出行政诉讼。
另查明：1992年7月，海口市二轻工业联社发文决定海口市前进铁工厂与海口市电镀厂在原兼并的基础上两厂合并，使用前进厂名称。同年10月4日，海口市制锁厂取得海口市国用（籍）字第JXXX8号“国有土地使用证”，土地坐落在白龙北路12号，土地用途为工业用地，总面积14072.83平方米，使用期限70年。该用地按国务院批准的“海口市城市总体规划”及“海口市东城区控制性详细规划”，规划用地的性质属于居住用地。
同时查明：1993年2月，海口市二轻工业联社发文决定市前进厂兼并市制锁厂，实行“大班子、小核算”的管理体制，即兼并后人员、生产、设备统一领导、管理、使用，但经济分开核算，自负盈亏，财务、生产报表分开上报，企业内部机构设置和人员安排，自行决定。
上述事实有下列证据证明：
1.海口市市政府第35、38、49期市长办公室会议纪要、关闭通告。
2.市场建设办（96）16号批复。
3.海口市二轻工业联社的文件、报告；海口市有关领导作出的对二轻联社的反映问题的批示。
4.制锁厂申办南北水果市场的报告。
5.制锁厂国有土地使用证。
6.市政府关于加强市场建设的通知，制锁厂、电镀厂不同意搬迁的书面意见。
7.海南省工商局授予南北水果批发市场为一级市场的文件、授予南北水果市场为星级文明市场的批示。
8.罗牛山农场向市政府呈送的报告。
9.市政府工作组的调查报告、市场建设办公室的批复及有关照片、海口市人民政府（2001）16号批复、市长办公室会议第66期会议纪要。
10.海府办函（2001）49号关于关闭水果市场的函。
11.关于白龙路水果批发市场关闭搬迁思想教育工作汇报。
12.海口市城市规划局市城规（2001）32号通知。
13.海口市交通警察支队作出的证明。
14.《海口晚报》都市新闻刊载的《菠萝丰收市容遭殃》及《海南日报》刊登的《店里卖菠萝、店外堆“尾巴”》。

（四）判案理由
海口市中级人民法院认为：海口市制锁厂、电镀厂、前进铁工厂开办的南北水果批发市场，业经海口市政府市场建设办公室批准设立，经海口工商管理局注册登记，属于合法设立的市场。该市场用地是工厂享有使用权的国有土地（原工厂工业用地），并取得了建设用地规划许可证，其土地使用也符合法律规定。该市场所建铺面虽属于临时建筑，但经市规划主管部门批准，其建设（扩建）时持有“临时建设工程规划许可证”，属于合法的临时建设。被告海口市城市规划局作出的市城规（2001）32号“通知”按海口市城市总体规划和东城区控制性详细规划，要求原告自行拆除已逾期的临时建筑和违章建筑属于其职权范围内依法有权处理的事项，且符合法律规定。而“通知”要求原告限期搬迁水果批发市场的行政行为则逾越了城市规划主管部门的法定职权范围，属于行政越权行为，且该“通知”作出后未依法向原告送达，亦违反法定程序，应予撤销。其后，六被告联合发布的“通告”，虽然适用《中华人民共和国环境保护法》、《海口市城市管理条例》（应更正为《海口市城市规划条例》）及引用《海口市城市总体规划》和《海口市东城区控制性详细规划》作为关闭该市场的根据，但援引的法律、地方性法规同样没有赋予六被告中任何一方可以行使关闭市场的职权，亦属于行政越权行为，应予撤销。六被告辩称关闭市场是由政府研究决定的，六被告只是关闭市场的执行机关，因此认为“通告”关闭市场是符合法定程序的理由，本院不予采信。依职权而言，海口市人民政府有权根据城市总体规划的要求及城市综合整治的需要，在市辖区合理规划及调整水果批发市场的布局，但必须通过其有权主管的部门决定设立或关闭水果批发市场，且该行政职权的行使必须符合法定程序。原告诉讼中以其持有的国有土地使用证和用地规划许可证主张水果批发市场的铺面用地不属于居住用地，混淆了现有用地和规划用地的性质，其理由不能成立。原告提出被告关闭市场完全是支持罗牛山批发市场的市场垄断，是以行政权利干预市场经济活动的主张，与事实不符，本院不予采纳。据此，原告部分诉讼理由成立，本院予以支持。

（五）定案结论
海南省海口市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三、四目之规定，判决如下：
1.撤销被告海口市城市规划局作出的市城规（2001）32号“关于限期按照城市规划要求搬迁白龙路水果批发市场的通知”。
2.撤销六被告作出的“关于关闭白龙北路水果批发市场的通告”。
3.被告海口市城市规划局应对南北水果批发市场内逾期的临时建筑重新作出行政处理。
一审案件受理费人民币100元，由六被告共同承担。

（六）解说
本案的焦点问题是谁具有关闭市场的主体资格，但现行法律、法规上相对缺乏相关规定，这给审理本案增加了一定的难度。在本案的审理中主要涉及以下几个问题。
1.海口市白龙路水果批发市场的合法性问题。
根据《中华人民共和国城市规划法》第三十三条规定：“在城市规划区内进行临时建设，必须在批准的使用期限内拆除，临时建设和临时用地的具体规划管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”。《海口市城市规划条例》第三十九条规定：“在城市规划区范围内需要临时使用土地的单位或者个人，必须向市规划部门提出申请，经审查批准并核发临时用地规划许可证，临时用地使用期限一般不超过二年，……临时用地必须服从城市规划实施的需要。”海口市制锁厂、电镀厂、前进铁工厂开办的南北水果批发市场，业经海口市政府市场建设办公室批准设立，经海口市工商管理局注册登记，该市场用地是工厂依法享有的国有土地使用权，并取得了国有土地使用证，该市场所建铺面虽属于临时建筑，但经市规划主管部门批准，并持有临时建设工程规划许可证。故白龙路南北水果批发市场属于合法设立的市场。
2.被告海口市城市规划局作出的（2001）32号“通知”是否符合法律的规定。
根据《海南经济特区商品交易市场管理条例》第五条规定：工商行政管理部门是市场的主管机关，其他有关部门应当按照各自的职责和权限，依法对市场实施管理。《海口市城市规划条例》第六十条规定：临时建设工程逾期未拆除或在批准临时使用的土地上擅自进行永久性、半永久性建设工程的，由市规划部门吊销原临时用地规划许可证，并责令拆除有关建筑物、构筑物或者其他设施。本案被告海口市城市规划局依据上述规定及海口市城市总体规划和东城区控制详细规划作出的32号“通知”，要求原告自行拆除已逾期的临时建筑和违章建筑，属于其职权范围内依法有权处理的事项，且符合法律规定，市场的批准设立、关闭、搬迁以及对市场管理等行政职权行为，无权作出。因此32号“通知”要求原告限期搬迁水果批发市场的行为逾越了城市规划主管部门的法定职权范围，属于超越职权。因此，被告海口市城市规划局作出的“通知”不符合法律的规定。
3.六被告联合发布的“关于关闭白龙水果批发市场的通告”是否合法有效的问题。
六被告联合发布的上述“通告”决定关闭白龙路四个水果批发市场的行为属于具体行政行为，但不是合法的行政行为。合法的具体行政行为必须具备以下条件：一是主体合法，它是指作出具体行政行为必须是行政主体；二是职权合法，指具体行政行为必须在法定的职权、职责范围内作出；三是依据合法，指具体行政行为的作出必须有法定的依据，即依法作出。这些依据包括行政法律、行政法规、行政规章及规范性文件；四是内容合法，指具体行政行为的内容必须符合法律的规定；五是意思表示正确、真实；六是程序合法。它指行政主体事实具体行政行为时所必须遵守的方式、步骤、时间和次序。本案六被告联合发布的“关于关闭白龙水果批发市场的通告”存在以下几个问题：
（1）主体不合法。作出具体行政行为的主体必须是行政主体，作出特定行政行为的特定行政主体必须是有特定的权限。根据海口市人民政府办公室海府办（2000）62号“海口市人民政府办公室关于进一步强化市场建设管理工作的通知”规定：市市场建设办公室是市政府直属的市场建设管理专门机构，其职能是对我市各类批发市场、商业小街和集贸市场的建设进行审批，并负责市场建设的协调和监督检查工作。海口市城市规划局等六被告可以在法律、法规规定的权限范围内，各自行使其权力，但对其联合发布“关于关闭白龙水果批发市场的通告”特定的行为应当有法律、法规的规定，但从海口市人民政府办公室海府办（2000）62号文和相关的法律、法规，六被告均不是行使关闭市场行为的行政主体。因此，其主体不合法。
（2）行使职权不合法。六被告联合发布的“通告”不是在法定的职权、职责范围内作出的。根据现行的法律、法规的规定，本案的六被告中任何一方都没有行使关闭市场的职权。因此，六被告共同联合发布“通告”的行政行为超越了其职权范围。
（3）无合法依据。具体行政行为的作出必须有法律、法规和规章的明文规定条件下才能作出。六被告联合发布的“通告”，虽然援用了《中华人民共和国环境保护法》、《海口市城市规划条例》、《海口市城市总体规划》和《海口市东城区控制性详细规划》作出关闭市场的根据，但是，这些法律、法规均不能作为六被告或其中任一被告可以作出关闭市场决定的合法依据。
（4）内容不合法。具体行政行为的内容必须符合法律依据、原则、目的，与法律相一致。而六被告联合发布的“通告”是在没有法律、法规明文规定的情况作出的，因此，其内容也不具有合法性。
（5）程序不合法。具体行政行为作出后应当依法向行政相对人送达。而六被告联合发布的“通告”作出后未依法向原告送达，因此，其程序也不合法。
综上所述，六被告联合发布的“通告”不具有合法性和有效性。
（韩丽萍　刘立卓）